南京市鼓樓區老舊小區整治穩步推進。本報記者 邵丹 攝

近日，住建部發布通知，決定在包括我省南京、蘇州在內的全國21個城市（區）開展第一批城市更新試點工作。通知提出堅持“留改拆”並舉，以保留利用提升為主的總體思路。看到這條消息，67歲的南京市民張玉延既振奮又欣慰，他堅持多年的“一件大事”，這回終於有了國家政策文件“撐腰”。

張玉延的“大事”，是南京市鼓樓區虎踞北路4號05棟更新改造項目。這是南京首個產權人自籌資金、對危房拆除后在原地翻建的自主更新項目。這個項目，不但關乎數十名小區居民的“安居夢”，更探索了一條城市“老破小”自主更新的新路子，因而備受關注。

第七代人終於能住下去了

“下周就能拆腳手架，這個月底房子基本能完工！”11月9日，南京市鼓樓區虎踞北路4號05棟前，張玉延激動地對記者說，年底前，自家老房子將迎來新生。

他身后正在施工的二層小樓，建於上世紀50年代，是當時“頂配”的樓房。“青磚大瓦房，有自來水入戶，還配了紅漆木地板，當年能分到這個房子的都是高級工程師。”張玉延說。

隨著時代變遷，05棟房逐漸衰老，慢慢成了小區甚至周邊房齡最老、居住條件最差的房子。2013年南京城西干道橋改隧，05棟距離工地僅百余米，不少居民發現，房子出現牆體開裂、天花板牆漆掉落等問題，后被鑒定為C級危房。張玉延牽頭，挨家挨戶上門了解情況、訴求，翻建之事提上議程。

原址翻建老房子，這樣的“自主更新”鮮有先例。家在市中心卻住著老破小，不少老舊小區居民都有過這樣的念頭：“能不能自己來更新改造？”

在南京市秦淮區馬道街39號，許慶家的房子已經迎來新生。站在拔地而起的二層小樓前，73歲的老許激動地說，“我們許家第七代人終於可以繼續住下去了！”

難以想象，就在一年前，同樣位置上是一座破爛不堪的瓦房。老房子建於上世紀60年代，冬天漏風，夏天漏雨，衛生間與臥室還隔著院子，生活極其不便。

即便如此，老許也不想離開。“我家祖祖輩輩都生活在馬道街，到孫女這一輩已是第七代人，我在這裡出生、結婚、生子，這裡就是我的根。”秦淮區2015年啟動小西湖片區綜合整治，經過摸底走訪，像老許一樣故土難離的居民，有400多戶。經過鑒定，他們的住房不少已屬於C、D級危房。

“老舊房屋作為城鎮化過程中的歷史遺留問題，一直是工作重點也是難點。”南京市規劃資源局秦淮分局局長李建波介紹，秦淮區是南京市歷史文化遺存保護的重點片區，全國重點文保單位佔全市21%，歷史文化街區佔全市2/3，實現文化保護和人居環境改善的“兩全其美”，近年來一直在不斷探索、改變規劃工作思路。與老門東不同，小西湖片區變征收開發方式為產權主體自願選擇去留，居民參與其中，自下而上自主更新。

從今年3月動工，到10月竣工，歷時7個月，老許家的老房子蝶變重生。“一樓是主臥，二樓做次臥給孫女備著。裝修已經掃尾，再通上天然氣，就能回來住了。”老許說。

更新“路”上幾多坎坷

自主更新老破小，看起來很“美”，做起來卻挺難。其實，早在2000年左右馬道街拓寬時，老許就想“翻修”，多方聯系街道社區和相關部門，最后“不了了之”。

“哪有這個事兒？”這是2013年，虎踞北路4號05棟居民第一次到鼓樓區住建部門詢問房屋翻建時得到的回答。居民們翻遍了能找到的相關文件，終於在當時的南京市房屋安全管理辦法中，找到了有關危房的翻建依據，但辦法主要針對農村，對城市沒有明確規定。“能不能比照農村執行？”他們開始了漫長而曲折的摸索之路。

作為牽頭人，市、區兩級住建和規劃部門，張玉延跑了不知道多少趟。跑的次數多了，部門科室的人頭都認熟了。有人“指點”張玉延，“區裡說沒辦過，你請區裡給市裡打個報告，下級的請示上級會給批復。”2014年夏天，原南京市住建委批復鼓樓區參照相關條例批准虎踞北路4號05棟的翻建。居民們喜大普奔：“這事終於有人管了！”

確實難!自主更新“第一關”是所有產權人都要同意。南京歷史城區保護建設集團有限責任公司項目經理楊凱佳介紹，“小西湖片區有自主更新意向的十幾家，目前真正在做的隻有兩家。一個常見現象是，住在房子裡的人想翻建更新，其他產權人則想拆遷拿錢。”

虎踞北路4號05棟的問題更為棘手。05棟有21個自有產權人、5個產權單位，裡面有幾十年的國企老員工，也有后期幾經轉手購入房屋的業主，從決定翻建，到測繪圖、設計圖、施工圖，每一步都要所有產權人簽字同意，眾口難調，相當長時間項目“走走停停”。

第二道坎是流程太復雜。“拿規劃許可要提供各種材料，建筑的原始圖、實測圖、總圖、分圖、水電圖等等，這麼專業又復雜的事情，我們全是外行。”

在漫長的“拉鋸戰”中，南京的相關政策也發生了變化。2018年，原先在區裡的審批權又回到了市裡，需要提交的材料增加了好幾項。虎踞北路4號05棟的審批材料一次次被打回重新提交。去年9月，經過漫長的6年時間，終於拿到規劃許可時，張玉延淚洒當場。

最大的難題還是人。所有人都同意翻建，但並不意味著所有人都願意努力推動翻建、積極搬遷，各產權人懷有各種各樣的心思。“搬遷過渡我住哪裡？”“過渡期費用誰來報銷？”“我家能不能多點面積？”……張玉延說，隨著新房設計圖紙畫得越來越細，產權人的意見、矛盾也越來越多，24戶產權人每家想法都不一樣，甚至一家人內部之間也有不同的想法和訴求。

記者採訪中發現，直到現在，依然還有很多居民對翻建這件事“不滿”。一不願透露姓名的居民說，“剛開始告訴我們每家每平方米2000元左右，但現在政府補貼后還要近4000元，是不是應該有人給個解釋？”

“走一步，停一步，個中酸甜苦辣難以形容。”這條路有多難？張玉延說，醞釀翻建時，他的女兒剛懷孕，現在外孫都上小學了，房子還沒完全蓋好。

相比之下，小西湖片區的自主更新項目推進要“順利”得多。老許告訴記者，在自家翻建過程中，街道批復安全鑒定后，從房屋鑒定到規劃條件申請再到房屋設計，幾乎全過程都有政府部門“代辦”。

別讓宜居夢“再等8年”

採訪中，老許連說自己很“幸運”，老宅能夠成功翻建，是搭上了小西湖歷史風貌區整體改造“快車”。

2015年，原南京市規劃局會同秦淮區政府組織東南大學等高校聯合開展活動，探索歷史地段更新機制，採取“小尺度、漸進式”的更新方式，延續生活態、融入新業態。對於像老許一樣不願意離開的居民，政府“幫助”更新，“自主”更多是指“自主選擇去留”。

虎踞北路4號05棟項目能“落地”，也有很多“偶然”因素。一位居民告訴記者，按規定翻建必須遵循“原面積、原地址、原高度”，虎踞北路4號05棟一度“無路可走”。規劃部門說“建筑面積不得超過體塊外框線尺寸，不符合審批條件”，設計師說“保証每戶面積不少於原產權面積，又要達到南北通透的設計要求，方案沒法更改”。最后在專業人士指點下，05棟重新測繪、重新公示，才拿到規劃許可。“我們是‘第一個吃螃蟹’的，能夠走到如今，也是后來引起了相關部門和社會媒體的廣泛關注。”居民楊陽說。

自主更新是新事物，很多流程和環節此前並無成規，“好事多磨”亦屬正常。從制度層面破題，去年5月19日，南京市印發《開展居住類地段城市更新的指導意見》，提出要對建成區范圍內簡易結構房屋較多、建筑密度較大、使用年限較久、房屋質量較差等危破老舊住宅片區進行更新，這一政策今年初在全國推廣。《南京市城市房屋消險治理專項方案（2019—2021）》中提到，對符合規劃用地性質、住戶改造意願強烈，具備翻建施工條件、暫無征收計劃的零星分布的危險房屋，鼓勵“自助改造”，依法實施翻建。

“C級危房翻建費用按照市、區財政和產權人2:2:6比例分攤，D級危房翻建費用按照3:3:4比例分攤。”南京市建委相關負責人介紹，針對“翻建費用誰來出”的問題，現在已有明確規定。入選全國首批城市更新試點城市后，南京正在編制相關方案，將合理規劃城市更新單元，完成一批有代表性、具有示范效應的城市更新項目，支持居民提取住房公積金用於老舊小區改造。

但在張玉延看來，這些還不夠。“普通老百姓不具備消防、規劃、圖紙設計這些專業的知識，隻能一遍遍去試錯。”他建議，危房自主拆除重建需要有明確的規范細則和標准化的操作流程，讓居民知道具體需要做什麼事情、准備哪些材料，街道社區也應關注居民意見的收集和矛盾的協調。

近年來，省內外一些地方也在展開探索，積累了經驗。去年，常熟市首個城中村自主更新示范單元竣工，常熟市更新辦、街道建管所、社區和理事會“四方聯動”，一片老破小“蝶變”一棟棟嶄新的二層小樓。今年初，深圳發布全國首部城市更新立法《深圳經濟特區城市更新條例》，將“必須100%產權人同意”變成了“95%”等。

中國城市經濟專家委員會副主任宋丁分析，住建部本次試點強調“改”和“留”，鼓勵試點城市結合實際，因地制宜探索城市更新的工作機制、實施模式、支持政策、技術方法和管理制度，形成可復制、可推廣的經驗做法。對試點城市來說，轉變城市開發建設方式，是機遇，也是挑戰。

□ 本報記者 鹿琳 徐睿翔

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