近年來，我國城市更新模式逐漸從“大拆大建”向“微更新”轉變。2021年11月住建部印發的《關於開展第一批城市更新試點工作的通知》明確，將在試點城市中探索城市更新可持續模式。這種更新怎麼開展？方案誰說了算？記者了解到，早期老舊小區改造、街區整治出新等項目大都由政府主導。人們逐漸在更新中認識到，城市更新目的是改善居民生活環境，滿足各項民生需求，“問計於民、問需於民”至關重要。

南京在與居民密切相關的城市更新項目中，逐步加大了公眾參與程度，部分正在開展中的更新項目還嘗試讓“公眾深度參與”。這種改造模式運行情況如何？記者進行了調查。

居民“吵翻天”，議事會真能“成事兒”

6月14日，陽光明媚，記者走進南京市建鄴區虹苑新寓小區，映入眼帘的是寬敞平整的瀝青路，整齊停放的汽車，電線“天網”也規劃有序。老人們在小區廣場體驗健身器材，孩子們在一旁玩耍。“以前小區路面坑坑窪窪，每逢下雨，小區路上都是積水，車也停得橫七豎八。現在好了，地面干淨了，車輛也停放規整了！”二村居民王旸為改造后的小區點贊。

小區成功改造來之不易，每一個細節、每一個方案，都有居民的踴躍參與。因此，大家都十分珍惜更新后的小區環境。

虹苑新寓建成於1994年，共31棟樓1902戶。2020年11月，小區進行整體出新。出新前第一次居民議事會上，居民們吵翻了天，提出諸多改造意見。

議事會組織方、南京市建鄴區寧好城鄉更新促進中心發起人之一吳楠回憶，老舊小區改造涉及居民切身利益，首次居民議事會是開放式討論，在沒有充分磨合時吵翻天很正常。他記得，當時有個阿姨因情緒太激動，拍桌子走人了，“工作人員隻好跑到她家去繼續聊”。

通過居民議事會，寧好城鄉更新促進中心整理出居民提出的432條意見，意見主要集中在老舊車棚拆改、基礎設施改造、公共空間利用等。

針對居民意見最大的老舊車棚拆改，小區先后召開6次居民議事會。小區原有19個車棚，按照出新規劃隻保留8個。居民們炸鍋了，“8個車棚哪夠？”哪兒留、哪兒減、哪兒增，經居民議事會討論，最終改造出20個車棚。在嶄新的敞開式車棚，記者看到，車輛擺放有序，配套安裝智能充電設備，1元錢可充6小時，價格很親民。

問計於民、問需於民，才能有的放矢

南京作為住建部公布的首批20個城市更新試點城市之一，在2021年11月發布《居住類地段城市更新規劃土地實施細則》，多次提到在實施過程中對公眾參與的具體要求。

如，明確規定更新項目內相關權利人簽約率達100%可辦理建設工程規劃許可，若簽約率未達100%的，需滿足一定的條件，才可以辦理規劃方案審批。要求“可行性研究”要進行“第一輪意見征詢”。在方案設計階段，提出“鼓勵建立社區規劃師制度，幫助物業權利人參與方案制訂過程，做好與實施主體的溝通協調”。方案審核論証后，要進行第二輪意見征詢，“通過公示、座談等多種公眾參與形式，征詢物業權利人及利益相關人對更新方案的意見”。

該《實施細則》，將“公眾意見”提升到至關重要的高度，貫穿方案設計、方案審批、實施建設等全流程，還提及“鼓勵建立社區規劃師制度”。作為省調查統計服務行業協會會長單位，江蘇中創市場調研咨詢有限公司經常參與公眾意見征集。公司研究總監馮學悟注意到，近年來政府部門對民意征集輔助決策、評估風險、提升相關群體滿意度越來越重視，該公司承接的既有涉及全省層面的工作，也有涉及城市更新等面向具體人群和片區的民意征集。在具體征集中，要調研民意征集對象是否滿意，更要揭示群眾為何不滿意，需要解決什麼具體問題。記者採訪中發現，城市更新中公眾意見征集也做得更細致。

2021年，和平大溝被列入南京108個老舊小區改造計劃。“小區改造過程中有很多的拉鋸，最初設計方案也有點‘簡單粗暴’，后來結合居民的實際需求進行了很多細節調整。”小區所在的玄武區鎖金村街道新庄社區黨委書記、主任周會娟告訴記者，最初設計方案中將小區廣場定為健身休閑空間，但遭到居民一致反對。原來，小區出門右轉十幾步就是玄武湖，左轉十幾步又是神策門公園，居民不缺鍛煉的地方，缺的是晒衣服的地方。最終，出新方在廣場上安了8個晾衣架，還在居民樓前裝了10個晾衣架，滿足居民晾晒需求。

改造過程中，75歲的居民王洪順提了不少意見。“可能有人認為他是一個挑事的老頭”，周會娟卻不這麼認為。她希望居民能多提意見，多參與小區改造工程，這樣才能真正將這件民生實事辦好。

南京對公眾參與城市更新的探索已有近十年歷程。南京市城鄉建設委員會工程儲備中心副主任陳小堅告訴記者，涉及與群眾切身利益密切相關的建設項目時，都要求老百姓簽字同意。

先由政府制定規劃方案，再去征集居民意見，居民可以選擇“同意”或“不同意”。陳小堅認為，這相當於公眾參與城市更新的“1.0版本”。公眾意見雖然成為重要的決策依據，但與群眾沒有互動。如今，南京正在探索更高級別的版本，即“公眾深度參與”城市更新。在項目開始的時候，就應該傾聽百姓聲音。根據需求做設計，並不斷溝通、互動，對方案進行調整。馮學悟就老舊小區安裝電梯分析說，應當極力避免直接讓居民選擇“同意”或“不同意”，在設計“比較同意”“完全同意”“比較不同意”等中間級之外，還應更深入了解群眾不滿意的深層原因。以分攤費用為例，也許二樓居民覺得少出錢就可以同意裝，但六樓如果分攤過多又不一定同意裝了，調查時就有必要問及“您在分攤多少費用以下時會同意裝電梯”,才能征集到最真實的民意，讓項目順利推進。

城市更新，不僅在於項目本身的更新，更是社會治理模式、城市發展觀念的更新。為探索一套可推廣的城市更新中公眾參與機制，南京市建委工程儲備中心開展了“公眾參與在城市更新中的實踐和應用”課題研究，承擔該課題的機構便是以吳楠為負責人的南京互助社區發展中心。陳小堅希望，課題組最終能形成一個工具包，為公眾深度參與搭建平台、尋找路徑。

探索公眾參與長效機制

“公眾參與在城市更新中的實踐和應用”課題一方面研究全國各地優秀案例，另一方面依托南京市陶谷新村街區改造項目進行實踐，力圖將“公眾深度參與”理念融入整個項目執行過程。

陶谷新村街區是鼓樓區一條毗鄰南京大學的小巷，巷子裡咖啡館、小餐館十分密集，本世紀初曾是一條繁華小巷，如今卻如同邁入暮年的老人，建筑陳舊、設施老化、人車混行、“空中蜘蛛網”分割天空。該街區更新項目計劃通過建筑立面修繕、景觀節點強化、店鋪店招美化、生活業態完善等措施，打造美好社區。

去年10月，街區更新正式啟動，課題也同步從廣泛調研起步。課題組在線上建立共創群進行問卷調查，線下對街區居民及周邊進行走訪調研，共收集到400余條意見和建議。分析調查問卷時，出現了令課題組意想不到的情況。陳小堅和吳楠都向記者提到，居民普遍認為應該取消街區路邊停車位。“我原本認為，老舊小區應該是有大量停車需求得不到滿足，沒想到老百姓的反饋卻恰恰相反。”這也令陳小堅深感民意征集的重要性。“這也讓我們反思，以往以政府為主導的改造項目，是否因為設計方‘一廂情願’而出現一些低效改造？”

今年3月，以街區改造為主題的“展望未來論壇”舉辦，這是街區的第一次“居民議事會”。參會的居民態度積極、暢所欲言，現場氣氛十分熱烈。為何這次沒有“吵翻天”？吳楠認為，街區是公共空間，改造沒有觸及居民直接利益。更重要的是，之前充分調研和一對一上門走訪，讓居民們對改造已有較好心理預期。

記者注意到，陶谷新村“展望未來論壇”的組織方是陶谷新村共同締造委員會，這是一個什麼組織？吳楠說，這是由政府部門、建設方、設計師、社區、運營方、社會組織共同組成的一個頂層設計團隊，其功能是對陶谷新村更新項目進行整體的制度建設、鏈接資源等。

相比在虹苑新寓的“初體驗”，吳楠團隊在陶谷新村街區更新項目工作方式上顯得更加成熟和有條理。先實地調研、問卷調查，廣泛征集居民意見，和居民建立連接后再召開居民懇談會、展望未來論壇、商家議事會。等方案出爐后，還要召開居民意見征集會。吳楠說，“這麼多環節，目的就是促進大家對這件事的了解”。

從“要我改”到“我要改”，觀念需轉變

今年4月25日，南京公布《南京市城市更新試點實施方案》，其中居住類地段試點項目荷花塘片區引起廣泛關注。

荷花塘是南京老城南一個歷史風貌區，也是密集居住區。建筑布局混亂，房屋破舊，基礎設施薄弱，人均居住面積不足10平方米，還存在消防隱患。5月10日，荷花塘歷史文化街區的保護和再生規劃設計方案公示稱，擬保留70%以上居住功能，按照“願改可改則改”原則鼓勵居民自主更新。

公眾深度參與原則將貫穿該項目始終。南京歷史城區保護建設集團前期開發部經理張劍告訴記者，為加強居民深度參與更新，該項目成立了黨群中心加共商、共建、共管、共治四平台的多主體社區共建中心。其中，共商平台由街道、區更新辦、社區規劃師、社區營造師組成，向居民宣傳更新政策、了解居民意願、制定解決策略。

該項目的公眾參與模式，張劍稱之為“自上而下與自下而上相結合”，即在總體規劃基礎上結合每家每戶意願，制定“一院一策一戶一設計”更新策略。項目並不追求速度和效率，而按照一年起步，三年變樣，五年成事時間軸推進。“更新將是一個動態的過程，比如今天有居民願意去更新，我們便著手去做，暫時沒想好的就等一等。不再像之前那樣一整片地去改造。”張劍說。

城市公共空間等其它類型的城市更新地塊，加強公眾參與也大有裨益。“人民城市人民建，隻有引導他們參與進來，發揮他們的創造力，形成集體的智慧和決策，才能創造讓人民滿意的城市。”陳小堅說。

□ 本報記者 劉霞 楊昉 陳月飛

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