1個多月后，泰州醫藥高新區（高港區）融合發展即將迎來兩周年。

一個是以醫藥產業為特色的國家級高新區，一個是濱江主城區，2021年6月28日，肩負打造泰州發展新中心、崛起江蘇中部產業增長極的使命，兩區融合發展拉開帷幕。這是江蘇各地開發區與行政區實行“區政合一”運行模式的一例。

江蘇園區經濟發達，類型豐富，佔了江蘇經濟的半壁江山。自1984年國務院批准在江蘇設立南通、連雲港兩個國家級開發區以來，江蘇的國家級開發區已達47家，其中經開區27家、高新區17家、旅游度假區2家、保稅港區1家，其開發區建設發展水平處於國內領先地位，在以“區政合一”為代表的運行體制探索上也走在了全國前列。

“區政合一”

推動“區政合一”，江蘇尤其是蘇南地區起步較早。在南京大學建筑與城市規劃學院副教授申明銳看來，開發區成立之初以經濟建設為主要職能，當經濟發展水平達到一定程度，集聚了大量外來人口、具有了一定產業規模，就需要強化社會管理職能。

蘇州可謂先行者。早在2002年9月，蘇州即實現了蘇州高新區與虎丘區的合署辦公。虎丘區原為蘇州市郊區，2000年更為現名。蘇州高新區起自1990年代初，經歷了從河西新區、蘇州新區到蘇州高新區的嬗變，1992年11月獲批為國家級高新區，其代管范圍不斷擴容，10年后經行政區劃調整與虎丘區實行“區政合一”。

人民網梳理發現，這種探索在蘇州下轄經濟強縣也不乏案例。在“百強縣”之首昆山市，昆山高新區是我國首家設在縣級市的國家高新區。2012年，昆山高新區與昆山市玉山鎮實行“區鎮合一”的管理體制。無獨有偶，張家港經開區與張家港市楊舍鎮也是如此。

相比之下，常州、無錫的情況又有不同，兩地是在高新區基礎上設立行政區。常州高新區、無錫高新區均成立於1992年，此后2002年和2015年經國務院、江蘇省政府批復，常州新北區和無錫新吳區應運而生，開發區與行政區採取“一套班子、兩塊牌子”。

目光轉向蘇中、蘇北地區。2021年，除了泰州醫藥高新區與高港區啟動融合發展，宿遷高新區也與宿豫區部分職能整合、機構整合、功能整合，構建“政區合一、以區為主”的管理體制架構﹔2020年，連雲港市實行區劃調整，海州區與連雲港高新區“兩區合並”﹔2015年，鹽城高新區創成國家高新區，與鹽都區實行“區政合一”體制……

江蘇省科技發展戰略研究院副研究員陸麗娜在接受採訪時說，江蘇各地在開發區與行政區的融合發展中，形成了行政托管、區政合一和開發區轉為行政區三種模式，三種模式的共同點之一是實行開發區與行政區主要領導“一肩挑”，“這有利於強化統籌協調，推動兩者在發展規劃、產業布局、城市管理等方面實現有序融合。”就行政托管模式而言，以南京經開區與棲霞區為例，自2009年1月時任棲霞區委書記臧正金兼任南京經開區黨工委書記開始，兩區主要領導“一肩挑”延續至今。

事實上，對於經開區體制機制創新問題，國辦發〔2014〕54號文《關於促進國家級經濟技術開發區轉型升級創新發展的若干意見》中已明確提出“探索有條件的國家級經開區與行政區融合發展的體制機制”。此外，江蘇省商務廳2021年牽頭組織編制的《江蘇省“十四五”開發區總體發展規劃》中也提出“加強開發區與行政區職能的統籌協調，支持條件成熟的開發區與行政區深度融合，實行‘區政合一’”。

產城融合

在江蘇，不論“區政合一”，還是行政托管，開發區與行政區的產城融合都是必然趨勢。

江蘇省委機關刊物《群眾》雜志在2019年的一篇研究文章稱，“開發區從最初單一的產業園區逐步轉為‘城市新區’，居住人口陸續集聚，城市功能不斷豐富。其中發展較好的開發區，還經歷了從‘產’到‘城’的演化，無論是城市品質的進一步提高、產業功能的進一步夯實還是開發區創新動能的進一步集聚，都需要走產城融合之路。”

江蘇省社科院社會政策研究所副所長程俊杰認為，產城融合的關鍵在於融合，“‘區政合一’有利於推動產、城兩大系統從形式上的‘兩張皮’走向產業、空間、社會三大結構的真正融合，有利於推動開發區從最初單一的經濟功能向更加綜合的城市功能演化。”

對實施“兩區合並”的連雲港高新區與海州區而言，兩者在融合發展上各有側重。連雲港市副市長、海州區委書記、連雲港高新區黨工委書記朱興波表示，海州區側重城市建管、社會治理，高新區側重產業發展、科技創新，兩區抱團發展、合力攻堅，致力於實現“1+1>2”的聚變效應。

堅持“產城一體”思路，泰州市副市長、泰州醫藥高新區黨工委書記、高港區委書記葉冬華則表示，產業是城市建設的基礎，城市是產業發展的載體，推動產城融合是實現高質量發展的重要途徑。在具體操作中，要通過產城融合發展充分滿足人的發展需求，走出一條“以產興城、以城促產、宜居宜業、融合發展”的特色之路。

經過多年實踐磨合，南京經開區與棲霞區已經形成了發展命運共同體，彼此賦能，優勢互補。前者著力強化經濟發展職能和與之相配套的規劃、審批、建設、管理權限，心無旁騖聚焦發展主業，成長為GDP超千億元的大開發區﹔與此同時，其以更加主動的姿態融入棲霞區，興業宜居的產城融合片區也初現雛形。

“每個開發區資源稟賦、發展程度存在差異，需要因地制宜明確發展定位、因勢利導選擇管理體制。”陸麗娜認為，從長遠走向來看，建立行政區是開發區融合發展的高級階段，是開發區綜合發展實力達到一定程度的體現。3年前，江蘇省政府在《關於推進全省經濟開發區創新提升打造改革開放新高地的實施意見》明確，“對經過多年發展、產城融合度較高的經濟開發區，積極推動向城市綜合功能區轉型”。“像蘇南的部分高新區，就是在規模體量變大、輻射外溢性增強、對區域經濟帶動作用提升后轉設為行政區的。”陸麗娜說。

眼下，在江蘇的區域經濟大盤中，類型多樣的開發區既是經濟發展的主引擎，也是產城融合的大場景。

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