《人民日報》2023年9月6日4版 版面截圖

鹽城市亭湖區曙陽村“小田變大田”改革后承包地塊分布圖。鹽城市亭湖區農業農村局供圖

原題：承包權不動 經營權連片（一線調研）

——江蘇省鹽城市亭湖區“小田變大田”試點經驗調研

今年中央一號文件提出，探索在農民自願前提下，結合農田建設、土地整治逐步解決細碎化問題。7月，農業農村部印發《關於穩妥開展解決承包地細碎化試點工作的指導意見》，鼓勵各地採取“承包權不動，經營權連片”方式，因地制宜探索解決承包地細碎化的路徑辦法。

江蘇省鹽城市是全國重要的商品糧基地。2019年起，“小田變大田”的試點在這裡分批開展，並於2021年入選農業農村部全國農村改革試驗區典型案例。

小田變大田，聽著易，做來難。如何保護農戶權益？如何提高耕種效益？近日，記者走進鹽城市亭湖區多處社區、村落，一探改革背后的故事。

——編 者

40多年前，一紙分田到戶的“秘密契約”，拉開了我國農村改革的序幕。由此催生的家庭聯產承包責任制，上升為我國農村的基本經營制度，解放了農村生產力，使我國農業發展越過長期短缺狀態，解決了農民的溫飽問題。

40多年后，新的問題逐漸浮現。農民承包的小田、碎田，如何開展規模化種植，滿足現代農業發展需要？

2019年起，江蘇省鹽城市亭湖區探索開展“小田變大田”改革試點：在不改變農戶承包權基礎上，以農民充分自願為前提，通過流轉土地經營權置換田塊，將分散零碎的耕地集中到一起，實現一戶一田或多戶一田。

試點至今，亭湖區6.6萬余戶農戶的36.22萬畝承包地，由19.75萬塊合並成4.08萬塊，新增高產田4.2萬畝以上，土地利用效率進一步提升，農業適度規模經營加快發展。

自發的嘗試——

村民與親戚、鄰居調換小田

眼下正是農忙時。亭湖區黃尖鎮黃尖社區，良田連疇接隴，沃野一望無垠。72歲的農民黃永成在家門口的2畝多承包地裡給菊花噴施葉面肥。

和土地打了一輩子交道，提起當年的分田到戶，黃永成仍掩不住激動。“那是1981年9月28日，我永遠忘不了那一天。”實行家庭聯產承包責任制的消息從當時的黃尖大隊第三生產隊傳來，黃永成興奮得難以入睡。土地分配到每家每戶，意味著“大鍋飯”的日子一去不復返。

但土地有“遠近”“高低”之分，也有“肥瘦”之別。怎麼分田才合適？在黃尖，分田採用抓鬮的方式進行。“大家都拍手贊成，沒有比這個更公平了！”按照好、中、差不同地塊等級，根據家庭人數，黃永成參與了6輪抓鬮，分得8塊共8.51畝土地，最遠的離家一裡，最小的隻有幾分，最低窪的能在裡面撐船。

當時，黃永成並沒有覺得自家土地“優劣搭配”有什麼不好——反正都是人拉著牛耕地。

“吃飽飯”后還要“吃好飯”。上世紀80年代中后期，隨著改革的不斷深入，不少年紀輕、頭腦活的農民選擇進城務工。黃永成的兒子、1974年出生的黃延軍，初中畢業后到城裡做油漆工，農忙時再回家幫忙﹔1981年出生的侄子黃海濤，多年后也選擇到城裡做農貿生意。

農活人手少，農機來幫忙。黃永成回憶，一開始，為小田量身定做的小型農機具，讓種地效率提升不少。但隨著馬力更足、效率更高的大型農機登場，大伙兒反倒發起愁——有的田還沒有拖拉機寬，開都開不進去。

一小部分農戶私下裡商量，將面積、地力差不多的耕地進行調換合並。黃永成就先后與妹妹、鄰居調換過3次，將8塊地變為5塊。這樣的嘗試反映了實踐中遇到的新問題：過於細碎的小塊土地，已不太適應現代化農業生產。

這樣自發的嘗試無法徹底解決問題。以黃永成為例，隨著年紀增長，干農活漸漸力不從心，想流轉部分土地給種糧大戶，卻一直流轉不出去。

“這些地偏的偏、碎的碎，還有的奇形怪狀，不適合大規模機械化耕作。即便每年流轉費隻要三五百元，也沒有吸引力。”黃海濤說。

改革的啟動——

以尊重農民意願為第一原則

改革的時機在2019年到來。

當年，亭湖區以入選江蘇省第三輪農村改革試驗區為契機，開展承包權不動、經營權連片的“小田變大田”改革試點。經過摸底，區裡把農戶改革意願較強的黃尖鎮作為首批試點鎮。

尊重農民意願是改革的第一原則。黃尖社區黨委書記楊萬余先是召開村民大會宣傳動員，又挨家挨戶征求意見。

為保証田塊合並后，農戶承包土地權益不受損、經營面積不減少，楊萬余在走訪中一筆筆記錄下“承包土地面積”“承包土地坐落地塊數”“已流轉面積”等詳細信息，以及“是否同意改革”“是否同意將承包地流轉”“對改革的意見和建議”等具體問題。

江蘇省自2015年開始的農村土地承包經營權確權登記頒証工作，也給農戶吃下一顆定心丸。黃永成手裡的“紅本本”——《農村土地承包經營權証》，用圖文並茂的方法，將他家5塊共8.51畝承包地的地塊名稱、地塊編碼、實測面積、四至范圍等，標注得清楚明白。黃永成知道：“不管怎樣換，我承包的地一點也不會少。”

走訪中，黃尖社區407戶自種戶，近八成提出流轉需求。黃永成向楊萬余說出內心想法：“把田調換到一起是好事，我贊成。但我對地有感情，想流轉6畝、自種2.51畝。”

社區綜合考慮大家的意願，規劃出相對集中的兩個區域：自種區和流轉區。但卻遇到新的問題，有農戶表示：“自種區太遠，不願去。”

改革怎樣推進？楊萬余帶著班子成員，再一次挨家挨戶走訪，最終結合農戶意願，將“先劃區、再選地”的設想調整為“先選地、再劃區”——自種戶可根據土地確權面積，在靠家、靠路、靠水源的地方，優先選擇整塊土地，社區再將這些選定地塊劃為“自種區”。

接下來，黃尖社區與願意流轉的農戶分別簽訂委托協議。經過匯總，共新增1334畝流轉土地。楊萬余將信息發布到江蘇省農村產權交易信息服務平台公開招標，並根據新增地塊的分布情況，設置了19個標段。

黃海濤參與了競標，中了2個標段。2008年，黃海濤回到家鄉，不滿足於家裡的5畝多地，他一點點把鄉親們撂荒的土地流轉過來，種上小麥和玉米，成立了家庭農場。中標后，黃海濤的經營規模從135畝擴大到326畝。

黃海濤的好友陳從文也是中標者之一。他流轉的239畝地中，50多畝地用來種菊花，還創辦了菊花種植家庭農場，助力“黃尖菊花”成功申報農產品地理標志。

已流轉土地的農戶想自種，有沒有“后悔藥”可吃？

在外務工的村民老徐找到楊萬余，說自己年紀大了，想回村種地，但土地已經流轉。經過研究，社區在村集體土地裡，根據老徐家土地確權的面積，臨時劃出一塊給他過渡，待流轉合同到期，再由大戶置換出來。這段時間，流轉金不兌付，相當於未曾流轉。

改革的效果——

良田成片，三方共贏

隨著改革的推進，黃尖社區成為亭湖區的“明星社區”，不少村子組織村民前來參觀學習。2021年起開始進行“小田變大田”試點的鹽東鎮曙陽村就是其中一個。

曙陽村西頭的一片麥田邊，48歲的自種戶陳洪廣正忙著做農活。這6.4畝農田就在家門口，是由原先一東一西一南3個細碎田塊置換而來的。陳洪廣說，拿到地時，村裡已經打通農路、修好橋涵閘站，原先坑窪不平的“補丁田”搖身一變成為規整劃一的高標准農田。

曙陽村黨總支書記蔡紹景介紹，在黃尖，小農戶的地由社區統一拓寬田間道路、疏浚水利﹔種糧大戶則自行將流轉來的土地平整、開溝，形成大條田。村裡同步推進“小田變大田”與高標准農田建設，“不管是誰家的地，不管是‘高低’還是‘肥瘦’，村裡統一先建設、再置換。”

田成方、渠相通、路相連……曙陽村全村近5600畝農田全部建設成為高標准農田，不僅夯實了糧食安全根基，也有效保障和實現了農戶承包經營權益。

“‘小田變大田’的出發點是解決承包土地細碎化問題，幫助面廣量大的小農戶與現代農業有機銜接。”鹽城市亭湖區農業農村局局長馬梅說，改革至今，亭湖區土地流轉率顯著提高，全區新增家庭農場121個，農業現代化耕種、規模化經營進一步發展。

“嗡嗡嗡——嗡嗡嗡——”9月初，在一眼望不到邊的田野裡，兩台無人機正為生長中的水稻噴施農藥。不遠處，黃海邊吹過來的風掀起陣陣熱浪。一旁的黃海濤笑得爽朗：“300多畝規整大田，半天就能噴完！”

耕地質量高了，每畝地的流轉費用也從三五百元漲到千元左右。劃得來嗎？

“不僅能覆蓋成本，每年還能多賺近10萬元。”黃海濤在田間地頭算了一筆賬。

先算成本賬。過去，流轉的地東一塊西一塊，請農機手來田間作業，得花上好幾天﹔常常農機好不容易開進去，剛發動就要轉彎，耗油又費事。現在農機開起來暢快又方便。在除草、施肥、打藥等方面，也用植保機取代了人工，服務費下降九成。一年下來，每畝總成本降低了340元。

再算增收賬。大田便於統一耕種，田間管理更規范，糧食“量”“質”雙提升。在之前春小麥畝產900多斤、秋玉米畝產1200多斤的基礎上，每畝小麥增產200斤、增收250元，玉米增產100斤、增收200元。除去成本，每年畝均增收約300元。

“我也不虧。”黃永成在一旁接過話頭。他自種的2.51畝地，自給自足，收支平衡﹔另有6畝流轉，每年到手6000元租金，兒子也不用回來幫忙。

如今的黃尖社區，村民們宜農則農、宜工則工、宜商則商。“村集體也是改革的受益者。”楊萬余說，“小田變大田”后，村集體收入每年新增約23萬元。

這筆錢，主要來自土地合並整理后的溢出面積。復墾地塊間多余的田埂和溝塘拆除后，黃尖社區將“長”出來的146畝地，通過招標流轉給大戶種植，每年每畝租金1000元。再加上100畝“邊角料”土地整合成了大田，租金上漲，收入可觀。

村集體增收，農民受益。黃尖社區將這筆錢用於基礎設施配套、環境整治提升：安裝路燈170個、鋪設水泥路6公裡、新建5座農橋……農業生產更方便，村民生活更舒適，村落生態更優美。黃海濤說，這兩年看到村裡出現了越來越多年輕面孔，新的希望在心中升起。

《人民日報》2023年9月6日4版

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