江蘇淮安市清江浦區低效閑置資源處置工作現場指揮部內，牆上三張地圖格外醒目：一張是低效閑置資源用地工作進展圖，一旁是兩張“清江浦開發區西片區低效用地清理示意圖”，見証著“正在清理”的藍色區域逐步被“已收儲”的綠色區域覆蓋的過程。

地圖上的變化在現實中呈現得更為直觀：一批“小散亂”“廠中廠”已不見蹤影，取而代之的是成片分布的標准化廠房。“清江浦開發區西片區已完成地塊處置53處，盤活了86.5%的低效用地，保障了一批重特大產業項目的順利落戶。”清江浦產業發展集團資產管理部負責人陳望陵說。

黨的二十屆三中全會指出，“優化城市工商業土地利用”，“盤活存量土地和低效用地”。三年來，清江浦區累計完成低效閑置用地處置74處，盤活土地3533畝，獲評江蘇省自然資源節約集約利用模范區。低效用地騰籠換鳥涉及利益關系調整，如何穩妥處置、做出成效具有借鑒意義。近日，人民網赴淮安市清江浦區實地調研，探尋當地變“低效地”為“高產田”的密碼。

正在盤活中的安鑫家紡地塊。人民網記者 馬曉波攝

騰籠換鳥 需破死循環

“真是一天一個樣兒！”12月8日，深圳卓銳思創科技有限公司董事長劉陵剛又一次來到清江浦開發區了解項目進展。今年4月，清江浦區政府與卓銳思創就QFN（無引腳封裝）芯片封測項目簽約，確定建設多條新型芯片封裝測試生產線，預計投產后年產值達20億元。

“這個項目體量大、質態好，符合我區智能制造裝備的主導產業定位。而要放在3年前，還真不一定落得下來。”清江浦區委常委、開發區黨工委書記王磊介紹，該項目佔地60.8畝，項目用地是由三塊低效用地盤活后“湊”起來的。

這也是不得已而為之。“主城產業起步早，一些企業質態已經跟不上時代發展要求。開發區西片區4007畝工業用地上，有6成被相對低效的企業佔著，不少是小散污企業，有些廠房出租后成為‘廠中廠’，問題紛繁復雜。”王磊說。

以卓銳思創項目地塊為例，過去由三家公司使用，其中兩家是危化品運輸企業，征收需要考慮安置、補償等事宜。“最常見的處理方法是，給予企業的安置補償需在協商簽約后發放，但這些企業的土地使用權和房屋產權往往抵押在銀行。被清退的企業產能低下，無力償還銀行貸款，就無法簽約騰地，低效用地清理工作陷入死循環。”王磊說。

為騰挪城市發展新空間，淮安市委把“解決好空間要素足不足的問題”作為重點解決的五個方面問題之首，要求全面開展低效閑置資源處置盤活。2021年起，清江浦區堅持以“畝產論英雄”，一場探索性實踐拉開帷幕。

“之所以選擇清江浦，在於這裡優越的地理位置、便捷的城市交通、良好的產業基礎以及廣闊的市場——淮安處於長三角經濟區、環渤海經濟區和淮海經濟區的交匯地帶。”劉陵剛今年多次探訪項目進展，園區“鏽色肌理”的快速褪去給他留下了深刻印象，“未來，這裡將建成我們的全國研發中心。”

干部敢為 改革添底氣

如何盤活存量土地和低效用地，解決“死循環”難題？

作為當地低效閑置用地清理征收的責任單位，清江浦產業發展集團副總經理祁笑言介紹，2022年9月，他們在處置淮安某汽配公司的地塊征收時想到了一個辦法，“就是把搬遷補償首付款先撥付給公司償還銀行貸款。”

然而，這樣的解法也存在漏洞。“企業如果不把首付款用於償還貸款，可能會導致國有資金流失，低效閑置用地清理工作就難以持續推進。”祁笑言說，“最終集團總經理辦公會研究，並向區紀委備案后，我們決定與被處置方簽訂借款合同，並約定借款隻能用於償還銀行抵押債務，同時通過簽訂不動產抵押合同、辦理第二順位抵押等形式將國有資金支付風險降到最低，保障了一個億元項目的落地實施。”

按照市、區國有資產監督管理相關文件精神，區屬企業原則上不得向民營企業提供借款。2023年2月，清江浦區紀委根據《關於實施盡職免責激勵擔當作為的暫行辦法》，對祁笑言和清江浦產業發展集團董事長岳波二人予以容錯免責。“要破解一些深層次的問題和壁壘，就要敢想敢試。”該區紀委相關負責人表示。

“盤活低效能用地，錢從哪裡來是個大問題。”岳波說，當地緊扣市場化路徑，通過聯合社會資本合作開發籌集等方式，把收儲的土地轉化為優質資產，並將土地盤活后新落地項目的稅金獎勵、已收儲土地的出讓金和對外租金作為企業的投資收益，有效實現了資金長期剛性平衡。

干部敢於直面難題，改革創新有了底氣。探索開展權証 “容缺辦”、“問題樓盤”化解、 工業廠房辦証等，一批問題很快有了解法。

東煦電子生產車間。清江浦區委宣傳部供圖

對症下藥 有了方法論

江蘇東煦電子科技有限公司是一家電子級膠帶生產企業，其項目用地也是經盤活而來。該公司生產廠長劉美交說，雖說8月才投產，今年產值也能突破億元。

低效用地“化零為整”，閑置廠房“騰籠換鳥”，為一批大項目、好項目落地提供了可能，清江浦開發區也由此煥發了新活力。王磊說，老地塊短期內展現新畫風，得益於清江浦區將不少“個性解法”升級成了“方法論”。

低效閑置資源的處置、盤活，普遍面臨標准難界定、處置方式難統一、無証資產辦証渠道難打通的“三難”問題。在界定標准方面，清江浦區緊盯“都市型園區”定位，主動對標先進地區，反向審視開發園區現有的資源配置和產業結構，從“產業、產出、產效”三個維度破題。產業上，不符合裝備制造、生物醫藥、新能源等都市型工業的﹔產出上，近三年畝均稅收不到6萬元/年或畝均開票不到200萬元/年的﹔產效上，已竣工2年以上投資強度不到協議條款約定標准70%，設備投入不到50%的﹔符合上述任一情況，即屬於低效閑置資源。

針對無証資產“辦証難”，當地分類制定處置措施，打通土地帶建筑物挂牌、不動產權証注銷再恢復、資產過戶、土地收儲等多個跨部門審批通道，較好解決了這些土地廠房原始權証資料缺失、用地手續不全等問題，將“無証資源”轉化為“有價資產”。

“‘騰籠換鳥’是一項涉及法律、政策、執法、市場、財稅等多領域的系統工程，難度可想而知。”在陳望陵看來，相較而言，企業更加信任法院。在處置利用環節，由法院對擬通過司法拍賣、破產清算的地塊提出解決方案。法院為相關案件設立了“快審快判”通道，確保各方合法權益得到妥善保護，同時讓整個流程能夠較快推進。

盤活出新后的清江浦開發區正在被市場認可。2021年之前，園區廠房租金為6元/平方米，如今翻了一倍﹔一批科技含量高、投資強度大、帶動能力強、畝均效益高的重大產業項目陸續落地，其中涉及42個億元以上項目。

2023年，清江浦區獲評江蘇省自然資源節約集約利用模范區，並獲得250畝土地指標獎勵，相關經驗做法目前正在淮安市推廣。

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