南京首创城市治理新模式 公众委员可与市长议事

朱殿平

2017年06月28日08:10  来源:人民网-江苏频道
 

邓卫东是南京电视台的一名记者,但从2013年起他又多了个身份:公众委员,至今已经连任两届。平时,与朋友开车外出办事,无意中看到路边有一堆建筑垃圾,他拿起手机赶紧给辖区城管队长打电话。四年的“惯性”使然,如今对城市管理中的大事小事他都本能地要多看两眼,看见了问题总要给城管部门反映下,敦促尽快解决。

在南京市的45名公众委员中,邓卫东算得上是最活跃的人之一。2016年9月21日,南京城管队员任克明因遭暴力抗法殉职。这件事让邓卫东很是揪心。在后来南京市城治委二届一次会议上,市长缪瑞林主持开会,邓卫东现场向市长发问,该如何保障城管执法的安全性?再后来,看到新闻报道宜兴一名年轻的城管队员被小贩捅死,南京城管队员遭遇持刀威胁……他又连夜整理了好几页的材料,在公众委员参与“占道经营治理决议”协调会上,向在场的各位委员建言。

得益于全国首创的公众参与模式,南京市最早以地方性立法的形式明确了城市治理的要求,并成立了城市治理委员会,45名公众委员从老百姓中选出,平时参与城市管理的各项工作,观摩监督城管执法。还有一柄“尚方宝剑”——公众委员们可以和市长、局长同桌议事,当面反映问题。作为城市治理委员会的主任,南京市长缪瑞林表示,要广泛动员群众,坚持城市共治共管、共建共享,引导市民百姓从自我做起、从身边小事做起,从房前屋后实事做起,做到城市治理人人参与、人人尽力、人人享有,共同营造优美宜居的城市家园。

首创公众参与模式 变单向管理为双向互动

“当时,南京的城市管理工作跟很多地方一样,陷入了整治、回潮反复循环的怪圈,领导不满意、群众不支持。虽然我们城管部门付出了很多努力,但是满意度不高。”南京市城管局副局长司徒幸福回忆说,在2013年以前,城管系统没有一部综合性的法典法规,各种条例规章非常零散,这也导致了工作效率不高、成效不显,“有时候连执法人员、管理人员自己都记不住那些零零碎碎的规章”。

鉴于长期存在的城管制度运行中的诸多矛盾问题严重影响了政府机关形象,需要各方面力量共同推动妥善解决。2012年,国务院法制办公室委托南京市人民政府专题研究完善城市综合管理及其立法课题。司徒幸福说,在当时来看,要解决城市管理中的各类问题,从立法上找突破口是第一步。为此,他们请来了中国人民大学法学院专家协助承担课题任务。

人民的城市人民建,人民的城市由谁管?仅仅是城管部门的家务事,或者是需要更多的部门协同管理?市民是否有权利且有责任参与城市管理?在当时的课题组执行组长、中国人民大学教授莫于川看来,这些问题都需要认真思考。与之相对,放眼世界,自20世纪80年代出现新公共管理运动的世界潮流之后,引起了治理模式变革,国外不少地方已经开始实现城市管理主体多元化,改变过去的政府强势管理的现状,变为柔性管理,邀请市民主动参与城市治理。

在吸取国外先进思想理念的基础上,经过一年多的广泛调研,课题研究报告和立法建议终于成型,并最终转化为地方性法规草案——《南京市城市治理条例》,该条例于2013年3月1日起施行。这也是国内首部关于城市治理的地方性综合立法。

同年5月,南京市又成立了城市治理委员会(下简称“城治委”),下设城治办在城管局。“这代表着我们的城市管理工作由单一思维转变为多方思维、由单一意志转变为多方意志、由单一管理变为多方参与。”在接受人民网采访时,司徒幸福一连用了“三个转变”来概括城治委的意义,这标志着长期的政府单向管理体制,转为政府、公众的双向互动。

值得一提的是,南京的城治委由公务委员和公众委员组成,市长担任“城治委”主任。其中,公务委员38名,为政府部门的“一把手”;公众委员则面向社会招募,摇号产生,至今已产生两届、每届45名,委员们来自各行各业,专家代表、社会组织代表和市民代表各占三分之一,有专家、律师、行业协会代表、业委会负责人、媒体记者等。

无论是以地方立法的形式出台城市治理条例,还是成立城治委,南京的做法在全国首开先河。作为城市治理体系中的重要组成部分,公众参与已经成为南京模式,被全国很多城市学习和推广,被一些部门和政策研究机构重点研究。

上与市长同桌议事 下与百姓零距离沟通

南京城市治理模式的推进也并非一帆风顺。南京市城管局公众联络处处长刘晓丽清楚地记得部门成立之初的窘境。公众联络处承担着市城市治理委员会对外公共联络、建立公众参与城市治理机制等工作。但因为各种原因,从青奥会之后南京城市治理委员会的运转陷入停滞,本该按期召开的全体会议一拖再拖,理应畅通的委员们与政府之间的沟通机制暂时被切断,城市治理委员会在不少委员眼中成了一个摆设。“根本就不像宣传的那样”、“45名委员就像是在自说自话”……种种质疑声不绝于耳。

通过对委员们的挨个走访,刘晓丽了解到,很多委员都是因为反映的问题得不到解决,次数多了,大家对这样的机制失了信心。“体制机制有了,关键还是在落实。”于是,她将委员们的诉求记录在案,并与相关部门对接督促解决,以此重新获取委员们的信任。局面打开后,刘晓丽着手在45名公众委员内部成立了骨干小组,出台相关规范,并对委员们的履职工作进行职业素质培训。

现如今,45名公众委员都很忙碌:每月举行一次圆桌论坛,参加全体会议与市长、局长面对面讨论,不定期地观摩城管队伍执法,加入城市管理工作调研、督查,给出可操作性意见……截至2017年3月,城治委共通过了1个共识、2项决定、6个决议,并且每个决议都有主管部门执行情况的汇报。

比如2015年南京开始施行的烟花爆竹“禁放令”,最早就是城治委的决议中提出来的。“关于烟花爆竹禁放的问题,不是拍脑袋想出来的,而是城治委在做了大量的民意调查、调研后提出来的。”首届公众委员、南京工业大学交通运输工程学院副教授、院长助理王卫杰说,调查的问题包括烟花爆竹燃放的现状、市民对合理燃放烟花爆竹的回应等。

作为政府和民间沟通的一个桥梁,公众委员可以随时向城治委反映问题、提出建议。“虽然委员们没什么权力,但是有平台能解决长期不能解决的问题。”刘晓丽说,让不少委员印象深刻的是,涉及到部门之间协调的,由城治委发函到各部门要求参会。只要提的建议可行,相关部门都能及时回应解决。决议做出后,公众委员们还会组成督查小组,去检查决议的落实情况。

时间长了,公众委员们在日常生活中也更受“热捧”。公众委员王兴宏是南京某小区业委会主任。在他所在的南京各小区业委会主任QQ群里,大伙儿经常主动找上他,反映身边遇到的各类问题。“包括我自己,过去大家对城管的印象以负面形象居多,但是亲身参与后,对他们的工作更理解了,我经常和大家互通城市管理的信息,大伙儿的意见建议我也负责带到相关部门。”王兴宏举例说,对新建违建等信息,往往是老百姓第一时间掌握信息,把这些信息传达给城管部门,就可以第一时间阻止违建的蔓延。

为发挥好公众委员作用、做好城市治理工作,南京市长缪瑞林表示,要尊重市民知情权、参与权、监督权,统筹好政府、社会、市民三大主体,更多地带动社会各界广泛关注、参与城市治理,共同把南京城市治理提高到新水平。

第三方参与监督 改变城管执法困境

“如果当时没有公众委员参与,那次执法最后很可能又会演变成一场闹剧。”说这话的,是南京市鼓楼区城管执法大队机动中队中队长史文宁。去年7月,在取缔铁路北街附近一名占道经营的水果摊时,男性摊主躲进了驾驶室、女性摊主更是直接钻到了车下,以此阻挠城管执法。“当时附近还要不少老百姓围观,觉得我们城管是砸了人家的饭碗。”他说,放在过去,这种情况下即便他们解释再多老百姓也听不进去。这时,随行的公众委员大林、俞伟宁主动站了出来,向周边群众还原事情经过、讲解占道经营的危害,并从法律角度进行剖析。

史文宁记得,在公众委员耐心地讲解下,附近的老百姓对城管工作表示了理解,转而劝说摊主接受处理。“如果没有公众委员在,可能我们最终会采取一些强制手段,比如把摊主从车底下拽出来、架到路边,再对车辆进行暂扣,最后的影响肯定不太好。”而公众委员从民间来,他们是群众的代表,由他们来组织市民听证、投票、解释等,号召力、说服力更强。

记者从南京市城管局了解到,公众参与已经作为一项常态化工作,贯穿于城市管理的全过程。尤其是在城市管理的重难点领域,公众委员发挥了不可替代的推动作用。司徒幸福曾多年担任市城管局执法监督处处长,他形容自己“过去就像救火员一样”,暴力抗法事件频出。随着公众委员的加入,城管执法有了第三方监督,对执法队伍本身是一种鞭策,更重要的,通过公众委员还原了城管执法的真实情况,让很多“不明真相的群众”开始理解城管。

2016年11月8日,南京公众委员参与城管执法,并通过网络进行了17小时的直播,执法一线有公众委员律师代表接受采访,直播室有公众委员专家代表现场点评,单日点击量突破100万。南京市城管执法总队办公室副主任王欣是当时的主持人之一,坚守了十多个小时后,走出直播间他用“感动”表达自己的感受。“我看了网友的评论,‘原来城管工作这么繁重’、‘没日没夜地工作你们辛苦了’,他们的理解让我们很感动,还有人说‘原来城管系统这么多帅哥哥’……”

2015年底,中央召开的城市工作会议指出,要统筹政府、社会、市民三大主体,提高各方推动城市发展的积极性。城市发展要善于调动各方面的积极性、主动性、创造性,集聚促进城市发展正能量。要坚持协调协同,尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动,使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。

“公众委员的出现,最大的意义在于把社会公众拉到城市治理中来。”《南京市城市治理条例》起草者、中国人民大学法学院教授莫于川在接受媒体采访说,1996年起,各地为解决“七八个大盖帽管不住一顶小草帽”问题,逐步探索行政执法权相对集中,开始成立行政执法局,负责城市管理中相对难管的事项。此后,城市管理体制历经多次改革、调整,但效果仍不尽如人意。

而南京为了破解城市管理中长期存在的困局,进行地方立法,通过制度创新提升城市管理水平。“作为《条例》的主要起草人,我希望通过南京的这次地方立法,梳理城市管理难点问题并加以解决,将南京城市管理引向民主化、科学化、法治化。” 莫玉川认为,《条例》中关于公众参与、部门协同、柔性执法、刚柔并济等诸多创新点,均在全国具有示范意义。这也契合了中央、国务院提出的依法执政、依法行政理念,符合以人为本、关注民生的服务型政府要求,更体现了现代化的法治思维和精神。城市管理者和市民形成共同治理城市的共识,互相信任,会倍增式释放城市发展的生产力。 

(责编:张妍、张鑫)

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