江苏率先立法促进大运河文化带建设

2019年12月27日07:01  来源:新华日报
 
原标题:江苏率先立法促进大运河文化带建设

  2019年11月29日,省十三届人大常委会第十二次会议通过了《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进大运河文化带建设的决定》(以下简称《决定》)。作为全国首部促进大运河文化带建设的地方性法规,体现了扛起“探路”使命的要求,在多方面取得了突破,凸显了鲜明的地方特色。既有刚性约束,为沿线有关方面划了“红线”,又有前瞻引领,为各方共建共治共享拓宽了“通道”。

  再过几天,2020年1月1日《决定》将正式实施。如何让《决定》各项规定在实践中得到一体遵循?本报记者就有关问题专访了省人大常委会有关工作机构负责人。

  问:请问省人大常委会基于什么考虑,在全国率先围绕大运河文化带建设进行立法?

  答:制定《决定》,既是贯彻党中央决策部署的必然要求,是植根江苏历史文化底蕴的内在要求和推动实践发展的现实需要,也是落实省委书记、省人大常委会主任娄勤俭提出的“扛起探路使命,为‘中国之治’提供更多江苏探索”要求的具体行动。

  大运河是中国古代创造的一项伟大工程,是中华文明的重要标识,是一部书写在华夏大地上的宏伟诗篇,2014年成功列入《世界遗产名录》。习近平总书记高度重视大运河文化带建设,多次作出重要指示批示,明确指出“大运河是祖先留给我们的宝贵遗产,是流动的文化,要统筹保护好、传承好、利用好。”中办国办今年2月印发了《大运河文化保护传承利用规划纲要》,本月又印发了《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》,对大运河文化带和大运河国家文化公园建设作出部署安排。

  大运河是江苏的一条母亲河。江苏不仅是大运河的起源地,而且是整个大运河开凿历史最早、文化品位最高、代表性标志最集中、目前尚在使用里程最长和列入世界文化遗产名录最多的省份,也是中国大运河申遗牵头省份、全国唯一的大运河国家文化公园试点省份。省委省政府高度重视大运河文化带建设,近年来我省这方面很多工作都走在了全国前列。

  刚刚结束的省委人大工作会议暨纪念省人大设立常委会40周年大会上,娄勤俭强调,全省各级人大要聚焦服务中心大局,切实担负起新时代人大工作的新使命,在建设新江苏中发挥独特优势。我们的认识是,中央决策和省委部署就是“中心大局”,通过立法服务中心大局是人大的“独特优势”。去年,省人大常委会将制定《决定》列入了2018—2022年立法规划,省大运河文化带建设工作领导小组也把这项立法列入了2018—2019年大运河文化带建设工作要点。在全国率先出台《决定》,把习近平总书记重要指示批示精神和落实国家规划纲要、建设国家工程的战略目标转化为高质量推进大运河文化带建设的地方性法规制度,可以说展现了人大聚焦中心、服务大局的务实作为。

  问:人们可能对围绕大运河文化带建设这一具有特定指向和范畴进行立法的必要性不太了解,是否能阐明一下这项立法的重要意义?

  答:的确,这项立法乍一看似乎只聚焦于大运河文化带建设专项工作,实际上这项工作涉及省里近20个部门单位,涉及到大运河沿线乃至全省各设区市,既事关我们能否传承好千年流淌的运河文脉,又事关我们把一个什么样的大运河留给下一个千年,功在当代,利在千秋。可以说现在出台《决定》,正当其时,意义重大。

  首先,有利于发挥立法对大运河文化带建设的规范引领作用。党的十八大以来,习近平总书记多次强调:“凡属重大改革都要于法有据”“确保在法治轨道上推进改革”。大运河文化带建设就是一项重大的改革创新任务,必须以法治凝聚共识、完善决策、规范行为、推动进程。正如娄勤俭书记指出的:“推动中央重大战略在我省全面落实,是地方立法的重要任务。要针对战略实施中存在的制度空白和突出短板,深度研究、大胆探索,积极开展先行性、自主性立法,确保各项重点任务顺利推进。”制定《决定》有利于纠正“改革在前,法治在后”等一些观念误区,改变只重视法治对改革成果的确认、保障作用,不重视法治对改革的引领、推动作用的现象,确保在法治轨道上推进大运河文化带建设。

  其次,有利于从制度安排上解决大运河文化带建设中面临的突出问题。我们调研时感到,现在全省上下推进大运河文化带建设的热情高、干劲大,形势喜人。同时,也面临着一些亟待解决的重点难点问题。有些部门各依条线法规,囿于习惯做法,常常互不相让,难以在实践中做到协同推进;有的地方自觉不自觉地要求保护为发展让路,对侵害公众权益、突破管控空间甚至非法占用河道的行为迁就纵容;有的地方和部门没能以文化的眼光打造两岸风光,拟建在建工程项目未能展现水与岸、河道与建筑、功能设施与人文景观的协调之美、整体之美,等等。《决定》紧扣“围绕问题立法,立法解决问题”的要求,着力于从制度安排上解决事关全局、事关长远的突出问题,为大运河文化带建设破解难题、创新发展提供了有力支撑。

  此外,还有利于依法推动我省大运河文化带建设走在全国前列。正如上一个问题所谈到的,为全国发展探路是中央对江苏的一贯要求,确立大运河文化带建设走在全国前列的目标是我省的自觉追求。文化遗产保护要走在全国前列,文化价值弘扬要走在全国前列,生态保护修复要走在全国前列,沿线环境建设要走在全国前列,依法促进大运河文化带建设也应走在全国前列。制定《决定》不仅有利于推动我省大运河文化带建设步入法治轨道,也可以为今后全国大运河文化带建设立法探索路径、积累经验,贡献我们江苏的智慧和力量。

  问:《决定》是在没有直接对应的上位法情况下由人大主导、自主起草的,请问总体思路、制定过程和《决定》的主要内容是什么?

  答:我们的总体思路就是坚持党委领导、人大主导、政府依托、各方参与,坚持科学立法、民主立法、依法立法,坚持政治导向、目标导向、问题导向、创新导向,努力做到站在高处、管在前面、举纲带目、有效管用。为此,注重把握好以下几点:一是站位要高,注重立法目的与实践目标的统一。坚持站在实施国家战略、打造中华民族伟大复兴文化标识、彰显文化自信的高度,着眼于把大运河文化带江苏段打造成先导段、示范段、样板段的目标追求,努力立一部经得起实践检验的好法规。二是视野要宽,注重吸收借鉴与自主创新的统一。在吸收借鉴国际立法经验,研究吸纳国家相关法规政策的同时,立足江苏实际,总结提炼大运河文化带建设实践经验,努力立一部富有地方特色的创制性好法规。三是落点要实,注重前瞻引领与务实管用的统一。这项法规性决定对今后配套完善相关法规具有统摄和指导作用,比一般重大事项决定具有更强的法律强制力,比一般专门条例更具有宏观把握、抓大管总的特性,既对现有法规进行了有效集成,又为未来细化落实留下了发展空间。同时,我们坚持走精细化立法路子,尽可能细化具体情形,明确程序规范,落实责任主体,尤其是对促进什么、鼓励什么,限制什么、禁止什么,作出了具体明确的规定,力求各项制度统筹协调、衔接配套、同向发力,实现文化价值、生态价值、经济价值和社会价值的有机统一,努力立一部符合实际、有效管用的好法规。

  制定《决定》大体经历了调研、起草、审议三个阶段。去年3月,省人大常委会启动了立法前期调研论证工作。7月在省大运河文化带建设工作领导小组及其办公室的有力指导和支持下,成立了立法起草组和专家组,全面启动立法调研工作。省人大常委会领导和部分省人大代表,省有关部门、部分设区的市和有关科研单位参加了调研,各设区的市人大也上下联动开展了大运河文化带建设立法调研,形成相关调研报告30余篇。立法起草组还赴大运河沿线部分兄弟省市学习考察。同时,借重专家智库力量,在省委宣传部的支持下,委托中国法治现代化研究院开展了大运河文化带建设立法研究,大运河文化带建设研究院及其苏州大学、扬州大学、江苏师范大学、淮阴师范学院等分院参与了立法研究,形成了研究报告和《决定(草案建议稿)》。在此基础上,省人大教科文卫委组织省有关部门反复论证,数易其稿,起草了《决定(草案)》。为了进一步提高立法质量,2019年7月,省十三届人大常委会第十次会议听取和审议了省政府关于江苏大运河文化带规划建设情况的报告。9月,省十三届人大常委会第十一次会议初次审议了《决定(草案)》,省人大法工委会同教科文卫委充分吸纳了常委会组成人员的审议意见和各方面提出的意见,对《决定(草案)》进行了修改完善。11月,省十三届人大常委会第十二次会议审议后全票通过了《决定》,体现了省人大常委会全体组成人员对《决定》立法工作的充分肯定和高度认可。

  《决定》共27条,大体可分为三个部分。一是总则性规定,包括立法目的、适用范围、目标定位、方针原则、组织领导、规划引领;二是实体性规定,包括打造高品位、高水平的文化长廊、生态长廊、旅游长廊,推动产业升级,共建共享民生家园;三是保障性规定,包括资金投入、政策支持、区域联动、监督管理、考评激励、依法推进等。

  问:我们注意到,作为江苏又一部创制性地方立法,《决定》有许多特色和亮点,首要的特色亮点是加强党的领导,请问这方面有哪些规定?

  答:国家《规划纲要》明确提出要“加强党的领导”,我省大运河文化带建设实践中也充分体现了加强党的领导的要求。为此,《决定》针对大运河文化带建设涉及部门多、综合协调难等问题,在领导体制和运行机制上作出了规范,规定省大运河文化带建设工作领导小组负责统一领导和统筹协调大运河文化带建设工作,规定省大运河文化带建设工作领导小组办公室负责具体落实大运河文化带建设工作的综合协调、组织推进和督促检查,规定省、有关设区的市和县(市、区)人民政府承担推进大运河文化带建设实施主体责任,明确有关综合管理部门、行业主管部门和相关单位的责任,建立工作会商协调机制,共同做好大运河文化带建设工作。

  问:我们注意到,突出文化引领是《决定》的又一特色亮点,请问这方面有哪些规定?

  答:国家《规划纲要》是我国第一部以文化引领为主导的区域发展规划,明确提出要“以大运河文化保护传承利用为引领、统筹大运河沿线区域经济社会发展。”为此,《决定》通篇贯穿了“以文化为引领”的要求,在突出遗产保护、强化文脉传承、规划建设展陈设施、构筑区域文化高地、鼓励文艺创作、支持学术研究、加强文旅融合、壮大文化产业等方面均作出了明确规定。特别是针对遗产保护范围内的工程建设应报不报、未批先建等突出问题,根据中央文件最新要求,总结南京等地立法经验,对实行土地出让或者划拨前工程建设考古前置制度作出了创设性规定,该制度使出让、划拨土地成为真正意义上的“净地”,能够有效降低建设单位投资风险,有利于缩短建设工期,加快建设进度,解决长期以来文物保护与城市建设之间的矛盾。

  问:我们注意到,严格空间管控也是《决定》的一个特色亮点,请问这方面有哪些规定?

  答:为了高品位、高水平地建设文化长廊、生态长廊、旅游长廊,保证国家《规划纲要》和省相关规划落地见效,《决定》对划定大运河世界文化遗产的保护范围、列入全国重点文物保护单位的大运河遗存的保护范围和建设控制地带、滨河生态空间和核心监控区等作出了明确规定。特别是在规范和约束大运河文化保护传承利用相关行为方面提出了许多刚性的要求,比如,严控滨河生态空间新增非公益性建设用地,将核心监控区纳入国土空间规划并制定禁止和限制发展的产业目录,禁止在核心监控区内新建扩建不利于生态环境保护的工矿企业等项目,禁止在核心监控区的非建成区大规模新建扩建房地产等开发项目,禁止大运河苏中苏北段设置入河排污口、苏南段新设入河排污口,禁止在大运河河道和岸边违法堆放倾倒固体废物,禁止在大运河沿线河湖内非法采砂,禁止排放未经处理或者处理后未达标的生活污水、工业废水等污水,实行船舶污染物集中上岸、集中处理,提高考核断面水质达标率等等。

  问:我们注意到,共建共享民生家园很有特色,是《决定》的一个亮点,请问这方面有哪些规定?

  答:贯彻新发展理念,很重要的一点就是要突出“共建共享”,为了促进大运河文化带真正成为人民群众的情感纽带、宜居福地和精神家园,让大运河文化带建设真正成为富民工程、育民工程、民心工程,《决定》对保障人民群众的知情权、参与权、监督权和受益权,不得侵害沿线群众合法权益作出明确规定。针对鼓励公众参与,明确提出引导社会力量通过兴办实体、资助项目、提供服务、捐款捐物等方式参与大运河文化带建设,建立大运河文物保护员制度,建立健全大运河文化带建设志愿者工作机制。针对共建共享民生家园,明确提出推进农村公共空间治理,建立健全农村公用设施的长效管护制度。针对农村住房改造中出现的“拆村落建营房”等问题,明确提出推进美丽乡村建设,打造彰显大运河文化内涵、乡村传统肌理和景观格局的村落集群,建设传承运河文脉、留住乡愁记忆、体现现代文明的幸福家园,从而充分展现江苏大运河的文化之美、生态之美、发展之美和家园之美。

  问:我们还注意到,《决定》在强化保障措施方面下了很大功夫,是又一特色亮点,请问这方面有哪些规定?

  答:《决定》的着眼点和着力点是促进大运河文化带建设,既要增强“促进”的含金量,又要让法规制度的牙齿有力地“咬合”。为此,针对增强“促进”含金量,《决定》规定应当将大运河文化带公共设施建设和公共服务经费纳入本级财政预算,建立完善财政、科技、金融、土地等扶持政策,创新投融资体制,支持符合条件的大运河保护传承利用项目建设,健全大运河生态受益地区与保护地区之间、流域上游与下游之间的区域补偿机制,鼓励和支持大运河沿线城市加强协同创新、联动发展。针对增强法规的“咬合力”,《决定》规定建立完善相邻水域联巡联防联治协调机制,建立省级大运河世界文化遗产监测预警平台,将大运河文化带建设纳入综合考核评价体系,建立健全大运河文化带建设联合执法、综合执法机制,对违反本决定行为的法律责任作出了明确规定。特别是“将与大运河文化相关自然资源资产和文化遗产分别列为领导干部自然资源资产离任审计和经济责任审计的重要内容”“对污染大运河生态环境、破坏大运河自然和文化遗产等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关社会组织可以依法提起公益诉讼”“全面实行省、市、县、乡、村五级河湖长制,加强对大运河文化遗产保护的督察考核,发挥河湖长制综合监管作用”等,都是具有江苏特色的创制性规定。

  问:法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。推动《决定》贯彻落实有什么举措?

  答:一要推动《决定》的学习宣传。按照谁执法、谁普法的原则,各级大运河文化带建设工作领导小组及其成员单位应当把学习宣传《决定》作为当前和今后一个阶段推进大运河文化带建设的工作重点。要通过广泛开展新闻宣传、专家解读、基层宣讲等多种形式,营造良好的舆论氛围和社会环境。要分期分批组织《决定》的学习培训,重点抓好各级领导干部和业务骨干的学习培训,使其准确理解、全面把握《决定》的内容,既要知道“是什么”,更要知道“为什么”“做什么”“怎么做”,既要知法懂法,当好普法的宣讲员,又要守法护法,当好执法的带头人。

  二要推动《决定》的贯彻实施。省、有关设区的市和县(市、区)人民政府及有关部门要切实承担起推进大运河文化带建设实施主体责任,狠抓《决定》各项规定的落实。当前的重中之重是落实《决定》明确的两项任务:一是省人民政府要根据本决定制定具体实施办法,相关设区的市结合本地实际,制定保护传承利用大运河文化的规定。比如,配套制定大运河保护条例、办法等系列专项地方性法规和政府规章,推动形成我省大运河文化带建设的法规制度体系。二是省人民政府及相关部门要尽快制定大运河岸线保护利用导则,推动大运河文化元素融入水上岸边建设项目,细化落实《决定》对因拓宽道路而挤占河道及护岸、因砌石挡墙过多过高而损害原生风貌等作出的限制性规定,对推广应用生态型护岸、优化城市天际线、美化滨河建筑立面、丰富沿岸景观层次、整体保护大运河沿线空间形态和历史文化风貌等作出的引导性规定,从而推动大运河从地理空间走向文化空间,实现优秀文化、优良生态和优美环境的有机统一。

  三要推动《决定》的监督检查。监督法律法规实施是人大及其常委会的法定职责,加强立法后评估、定期开展“回头看”是我省法律监督的制度性安排。《江苏省制定和批准地方性法规条例》明确要求“地方性法规施行满两年的,法规规定的省有关主管机关应当向常务委员会书面报告法规的实施情况。”省大运河文化带建设工作领导小组办公室要制定学习宣传和贯彻落实《决定》的具体措施,并纳入明后两年的工作要点和计划安排,落实各成员单位的目标责任。省政府及有关部门对贯彻实施中遇到的新情况、新问题要及时研究解决,对违反《决定》的行为要及时依法查处。全省各级人大要全面履行监督职能,充分发挥法律巡视重要作用,督促政府及有关部门抓好贯彻落实,切实维护法规的严肃性和权威性。

(责编:张妍、张鑫)

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