10月19日，南京市十六届人大常委会第三十三次会议表决通过了“关于加强跨市域轨道交通运营和执法管理若干问题的决定”。镇江市人大常委会也将于近期审议表决同题法规性决定。两市的决定经表决通过后，拟同时提交省人大常委会审查批准，并于同日同步实施。

同期审议、同时提交、同步实施，南京都市圈跨市域协同立法，以轨道交通这一小切口切入，在全国实质性推进跨区域协同立法，为区域一体化发展作出了率先探索。

定题轨道交通，以法治助推跨区域同城化管理

今年是南京都市圈发展规划落地的起步之年，交通运输是南京都市圈区域一体化发展的先行领域、关键支撑和重要载体。记者翻阅相关规划注意到，“十四五”期间南京都市圈各城市将重点发力互联互通，宁句、宁马、宁滁、宁扬等城际轨道交通线路将逐步从规划图成为现实跨界通途。

跨界新动作带来治理新课题。轨道交通建设运营跨省界、市界，意味着不同行政区域存在管理主体、执法依据、执法标准等方面的差异。“尤其是南京至句容的宁句线即将于今年底前正式通车，迫切需要在硬件基础设施通达的基础上，统筹制度设计，构建综合协同一体化联动体系，为实现跨区域、同城化管理功能提供法治保障。”南京市人大常委会负责人告诉记者。

第三次南京都市圈城市人大常委会主任协商联席会议上，“选择南京都市圈城市间共同需求、共性问题的单一事项，实质性推进‘小快灵’区域协同立法探索”被正式写入年度行动计划。

南京市人大常委会负责人表示，此次协同立法是实质推进跨市域制度协同的务实之举，有助于进一步强化跨市域城市治理现代化的法治支撑，推动生产要素在都市圈内跨区域自由流动和高效配置，不断提升南京都市圈一体化高质量发展水平。

南京镇江携手试点，力图创造先行经验

为稳步推进南京都市圈跨市域协同立法，宁句城际轨道跨行政区执法问题被作为试点，由宁镇两市进行协同谋划。由此，宁句轨道交通协同立法也成为国内首部针对跨市域轨道交通运营和执法管理工作进行规范的地方性法规。

开先河的法规怎么立？“经过反复研究，我们确立了重在体现协同，打破行政区划界限，优化资源配置，以统一的法治环境助推区域协调发展的大原则。”南京市人大法制委主任委员姚正陆告诉记者，一方面坚持急用先行，强化有效制度供给，另一方面也立足于打造开放性的法规范本，既指导即将建成运营的宁句线的执法实践，也为南京都市圈今后更大范围的交通互联预留制度接口，为解决宁扬、宁马、宁滁等城际轨道交通执法问题积累经验、提供方案，同时为国内其它城市市域轨道交通执法管理提供借鉴和参考。

立法“格局”很大，如何落地到具体法条？“我们坚持问题导向，主要围绕如何统一宁句轨交的乘客行为规范、管理标准、执法平台等宁镇面临的共性问题展开梳理分析。”据姚正陆介绍，宁镇两地人大常委会针对跨市域轨道交通管理存在的障碍、社会公众对跨市域出行的实际需求，深挖难点痛点、聚焦主要矛盾，“我们并不追求大而全，而是抓住主要法律关系进行制度设计，需要几条就定几条，合理确定立法体裁，‘小快灵’区域出台法规性决定，增强了立法针对性、时效性和可操作性。”

比如，轨道交通管理涉及规划、建设、运营、安全保障等多方面事项，涉及多个部门职能，如果进行全方位调整，则显得“越俎代庖”“叠床架屋”。“经过反复研究论证，本次立法确定了立法适用范围，调整对象是‘跨市域运行的轨道交通’，即宁句线等城际轨道；针对的空间区域包括，一是‘本市行政区域’路段，与镇江等地分别对接；二是‘列车车厢内部’，不涉及站台等属地管理区域。”姚正陆介绍，《决定》调整的事项范围是“运营安全、设施容貌、环境卫生、乘车秩序等的管理”，至于规划、建设等活动，则明确适用《南京市轨道交通条例》进行监督管理。

“相比于以往一些框架性、意向性立法，我们更关注实质性解决问题，更重视紧扣‘协同’确保立法质效。”姚正陆表示，这突出体现在制度对接上，即本着“不破行政隶属、共同依法授权”原则，通过两个城市分别立法，实现列车车厢内的执法主体、执法事项和执法尺度的统一。另外，立法还注意与既有的《南京市轨道交通条例》等法规衔接，确保对相关行为的规范“两法保持一致”，维护法规体系稳定，降低守法、执法成本，提高法规可操作性。

共同授权轨道交通经营单位进行执法

翻阅决定送审稿，全文只有11条，以较短的篇幅对轨道交通跨市域管理关键问题作出了比较全面的回应。

在跨市域轨道交通管理机制的顶层设计上，本次立法按照有效整合资源、构建长效机制的原则，提出在市一级政府层面建立协调机制，相关城市开展区域共同治理，加强对重大问题的综合研究，开展信息共享、突发事件应急处置合作等。“这有利于在现有框架内，以法治的方式逐步推动南京都市圈轨道交通运输发展方式能级提升，实现基础设施一体化、运输服务同城化、治理能力现代化。”镇江市人大常委会党组副书记郭建评价说。

开展协同立法的出发点是解决跨市域轨道交通线路在不同城市内的执法问题，跨区域如何执法这一核心条款备受关注。《决定》规定，由宁镇两市人民政府共同确定轨道交通经营单位，根据本决定授权，行使轨道交通列车车厢内运营安全、设施容貌、环境卫生、乘车秩序等的相应管理权限，并在授权范围内实施罚款等行政处罚。

姚正陆解释说，这是在《南京市轨道交通条例》基础上，进一步确立该市行政区域内轨道交通经营单位的执法主体地位，同时其他城市也对同一轨道交通经营单位依法赋权，实现执法主体的统一，且管理权限与立法调整范围匹配。

记者了解到，宁镇两地近期召开的常委会会议分别审议通过相关决定，将于11月份同步提交省人大常委会批准后，于宁句轨道交通正式通车之日起同步实施。

□ 本报记者 陈月飞

通讯员 宁人宣

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