南京探索城市更新“留改拆”模式：安置方式多樣

7月21日，在南京市秦淮區石榴新村，記者看到兩三層的老舊樓房“並肩”而立，房屋外立面破損嚴重，腳下路面坑窪，頭上管線交織。一米多寬的巷子裡挂著“共商共建共治 建設美麗家園”大紅橫幅﹔幾個小門面臨時用作片區改造工作辦公室，門上貼著各小組工作人員姓名、手機號碼、負責范圍。指著宣傳欄裡日期為2020年7月8日的《實施方案（討論稿）》，一位工作人員告訴記者，第二輪意見征詢已啟動。

這是南京出台關於居住類地段城市更新的指導意見后，步子最快的試點項目。

5月中旬，南京市規劃和自然資源局等部門聯合印發《開展居住類地段城市更新的指導意見》。相應的政策解讀中寫明，這一政策主要指導老城區中危破老舊居住類地段的改造工作，著力解決居住類地段改造中遇到的土地、資金等瓶頸問題，促進城市更新從傳統征收拆遷模式向“留改拆”方式轉變。

南京市住房保障和房產局安居工程管理處負責人告訴記者，從2008年正式啟動棚戶區改造，到2020年6月底，南京市棚戶區改造完成762個項目、3370萬平方米，惠及18萬戶群眾，“棚戶區改造一般有‘拆、改、整、留’方式，過去絕大部分是‘拆’。居住類地段城市更新，可以理解為棚戶區改造的升級版。一方面，城市發展到一定階段，老城區幾乎沒有增量空間﹔另一方面，拆遷成本上漲，國務院嚴禁借棚改之名盲目舉債，住建部也表示要‘盡力而為、量力而行’把棚改這件事辦好。”

老城區中危破老舊的居住類地段，居民往往是低收入人群，各地段具體情況也不同，有的還涉及文物，開展因地制宜、多樣化的更新，既降低改造成本，還能改善群眾居住條件、同步進行文物保護、優化城市整體形象。

為此，南京探索開展居住類地段城市更新，對地段進行精細化甄別，結合建筑質量、風貌和需求目標，區分需要保護保留、改造和拆除、適應性再利用、可以新建的部分，通過維修整治、改建加建、拆除重建等“留、改、拆”模式，達到地段的有機更新。

為了穩妥推進居住類地段城市更新，南京選擇石榴新村片區等幾個項目進行試點。石榴新村片區與新街口核心區的直線距離不足1公裡，卻呈現房屋破舊、配套缺失、安全隱患多的“城中村”模樣。這個片區擬改造范圍佔地約1.6萬平方米，有私房也有公房，被分為“可拆建”“市政及綠地”“文物保護”3個板塊。

記者看到，宣傳欄裡的《實施方案（討論稿）》寫明，堅持“民主協商、依法依規”的原則，充分征求居民意見，讓廣大居民參與城市更新的全過程。房屋調查、居民意見征詢、實施方案、簽約搬遷、選房安置等情況，都進行公示。房屋面積確定原則、安置方式等居民最關心的情況，也都一一列明。

據悉，石榴新村第一輪意見征詢中，超九成居民贊成改造。坐在家門口聽收音機的李先生對記者說，他出生在石榴新村，60年下來已經住慣了，現在一家五口住著，小孫女在附近小學讀書，他希望能夠原地安置。居民夏女士告訴記者，選擇什麼安置方式到時候再看，如果搬走的人多，她也選搬走。

據南京市規劃和自然資源局自然資源開發利用處介紹，城市更新鼓勵多元主體參與，由實施主體與居民簽訂更新協議，自願向管理部門申請參與城市更新項目。工作過程講民主，設立兩輪征詢相關權利人意見環節，充分尊重民意，體現共建共治。

此外，探索多渠道、多樣化安置補償，以等價交換、超值付費為原則，提供等價置換、原地改善、異地改善、放棄房屋採用貨幣改善、公房置換、符合條件的納入住房保障體系等方式，滿足不同群體的需求。

與此同時，各部門從規劃、土地、資金支持、不動產登記等方面，加大政策支持力度。例如，考慮到更新項目普遍地塊小、分布散、配套不足，在保障公共利益和安全的前提下，可適度放鬆用地性質、建筑高度和建筑容量等管控﹔為解決原地安置需求，可享受老舊小區城市更新保障房（經濟適用房等）土地政策進行立項﹔符合條件的項目，可享受相關稅費減免政策。

在城市，不能一邊是高樓大廈，一邊是危破老舊住宅。規劃和自然資源、住房保障和房產部門受訪者均表示，“城市更新”的提出，體現了政府理念的更新。廣州已成立城市更新局，上海市城市更新中心今年7月13日揭牌。更新理念、創新思路，多用“繡花”功夫，無疑有利於補上民生短板。 （徐冠英）