江蘇多地撤縣設區備受關注 如何助推城市發展

7月28日，南通市崇川區、海門區正式揭牌。近年來，對行政區劃進行調整的城市遠不止南通，撤縣設區備受關注。

告別“小馬拉大車”

從“海門市”到“海門區”，一字之變，背后是海門為南通市區“貢獻”出的90余萬常住人口、近1200平方公裡的區域面積，以及位列全國百強縣第17名的GDP。

近十年來，南通的發展與南通的行政區劃變遷同步進行。南通素有海安、如皋、如東“北三縣”，通州、海門、啟東“南三縣”，市區規模卻很局促。2009年3月23日，通州市正式變為通州區，南通市轄區面積、人口翻番。

2019年，南通經濟總量達9383.4億元，海門市以1352.37億元排名位列南通第二，僅次於通州區。如今，海門撤市設區，一直困擾南通的中心市區首位度不足的問題有了解決方案，老城區弱、新城區強的“小馬拉大車”局面不再。

“南通提出建設‘北上海’，就是要把南通建設成為上海大都市圈滬蘇通核心三角支點城市。這首先，要建成大城市。”常州大學瞿秋白政府管理學院院長宋林飛認為，現在南通市城區還不夠大。2016年，國家《長三角城市群發展規劃》對南通的定位，是城區常住人口達到100萬以上300萬以下的“Ⅱ型大城市”。如今，有了海門區的百萬級人口規模，各項交通、建設規劃也將加速落地生根。

海門設區，意味著南通市區真正實現了與上海市區接壤，南通與上海進一步同城化、一體化發展。

多市實現市區“擴容”

近十年，江蘇曾多次進行區劃調整。

南京在13年間進行過3次區劃調整。2000年，南京撤銷江寧縣，設立江寧區﹔2002年進行“四區縣並二”區劃調整，成立浦口區與六合區﹔2013年再次迎來大規模調整，撤原秦淮區、白下區，設新秦淮區，撤原鼓樓區、下關區設新鼓樓區，高淳與溧水撤縣設區。此后南京下轄區域再無縣。

蘇州也經歷過幾次“排列組合”。2000年12月，蘇州撤吳縣市，設吳中區、相城區，郊區更名為虎丘區﹔2012年，吳江撤縣設區，同時合並三區設立姑蘇區。這次調整使蘇州直接與上海接壤，更主動地接受上海輻射帶動。

2000年12月，無錫撤錫山市，設錫山區和惠山區﹔2015年10月崇安區、南長區、北塘區三區合並設立梁溪區、新吳區。這次調整后，無錫下轄5個區在戶籍人口與面積等方面更加均衡。

1996年揚泰分家后，揚州市下轄廣陵區、郊區和寶應縣、邗江縣，代管儀征、高郵、江都3個縣級市。2000年12月，邗江撤縣設區，使揚州市區的面積和人口均得以擴張。2011年，揚州市區再次擴容，江都撤市設區，同時撤銷維揚區，將原維揚區行政區域劃歸邗江區管轄。此后，揚州市區面積擴大一倍，增加百萬人口。

連雲港和鹽城也曾進行區劃調整，連雲港2014年成立海州區，贛榆縣撤縣設區。2003年，鹽城撤鹽都縣，設鹽都區，2015年大豐市撤市設區。

九裡區曾位列徐州5個主城區之一。2010年，徐州撤九裡區，將原區域一分為三，分別劃歸徐州市鼓樓區、徐州市泉山區、銅山縣。同年，徐州撤銅山縣，設銅山區。

2002年4月，鎮江撤江蘇省丹徒縣，設立鎮江市丹徒區﹔2012年12月，泰州撤銷縣級姜堰市，設立泰州市姜堰區。2004年1月，撤銷宿豫縣，設立宿遷市宿豫區。

作為實現城市擴張的方式之一，撤縣設區一直都在江蘇進行著。

“無縣化”要因地制宜

撤縣設區，是不斷優化城市空間結構的方式之一。早在上世紀90年代末，武漢便實現“無縣化”，2013年南京也進入“全區化”。城市“無縣化”是不是較好的發展狀態？

撤縣設區后，原縣域招商引資、產業布局、基礎設施建設等將納入城市進行整體規劃，在一定程度上有助於促進當地經濟快速發展。如南京江寧，20年前撤縣設區后，經濟發展迅速，如今已成為南京數一數二的經濟強區。對市區來說，不僅發展空間變大，財政收入增加，城市發展也更高效統一，同時管理層級減少，行政效率也將提高。

對於此次南通區劃調整，南通市委黨校教授季建林認為，海門撤市設區有助於提升中心城市首位度，為市區提升生產要素聚集能力。將原面積偏小的崇川區與港閘區合並成新崇川區，將大大提升資源配置效率和行政效能﹔同時有助於南通更科學地定位功能，更好引導培育適合各區發展的地標性產業，有利於南通加快建設現代化大城市。

2009年-2019年，全國共141個縣被撤銷，同期增加110個市轄區。從長期來看，通過撤縣設區這種方式來擴大城市規模，加快經濟發展似乎是一個不錯的選擇。

但此類行政區劃也有自身局限性。縣改區后更多服務於主城區發展，其自主發展能力一定程度上減弱。對於城市來講，如果原本地區經濟欠發達，市級財政能力有限，在撤縣設區后缺乏配套統籌的大都市區規劃建設措施，其結果或適得其反，地方政府的自主發展能力將進一步弱化。同時市級政府若一味以市區發展為要，容易形成周邊支援城區的態勢，加速中心城市資源聚集時也會加大城鄉差距。

從現實來看，如果僅是為了“行政功利”而跟風進行區劃調整，效果則可能適得其反。（沈佳暄 顏 穎）