滬蘇浙首次開展實質性區域協同立法

9月25日下午，滬蘇浙人大常委會在上海聯合召開新聞發布會，介紹兩省一市人大常委會剛剛分別通過的《關於促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》。三地人大常委會聯合作出法律性問題決定、首次開展實質性區域協調立法，為跨省域的長三角一體化發展示范區提供了跨省域的法治保障。

跨省市的示范區，需要跨區域法律法規授權

《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》中，提出要高水平建設長三角生態綠色一體化發展示范區。而作為一項重大改革，示范區的建設離不開法治保障。正如上海市人大常委會法工委主任丁偉所說，“加強示范區法治保障工作是貫徹落實長三角一體化發展國家戰略、保障重大改革舉措落地實施的需要。”

示范區建設管理實際，也呼喚更有針對性的法治保障。江蘇省人大常委會法工委主任趙建陽介紹，示范區執委會作為兩省一市人民政府的聯合派出機構，其管轄范圍涉及兩省一市三個區縣，享有省級項目管理權限。示范區執委會作為具有管理公共事務職能的組織，其管轄范圍跨行政區域，根據行政許可法規定，實施上述行政許可需要取得法律、法規授權。

示范區執委會實際工作中也遇到了一些不便利。長三角生態綠色一體化發展示范區執委會副主任張忠偉舉例說，當前兩省一市重大項目審批權限層級不一，在江蘇吳江可能需4級審批，浙江嘉善或許需3級，上海青浦則是2級，“同一個區域項目審批程序有不同，而對示范區來講首先要標准化，這需要兩省一市分別強化屬地項目審批授權，提高行政審批效率。”

示范區統一規劃亦需法治保障。張忠偉形象比喻說，新家的3個房間以往有不同裝修，現在要住進同一家人，重新裝修應當進行統一規劃，避免重復投資、重復建設，提升空間利用效率，特別是涉及跨區域的項目如互聯互通，以往是分別審批、兩套方案、兩支施工隊，如能授權給示范區執委會進行統籌考慮，有利於提高建設品質。

賦予執委會權力，加快示范區建設

9月24日、25日，兩省一市幾乎同時通過的決定，主要內容一致、通過時間一致、實施日期一致，特別是不破行政隸屬、打破行政邊界，共同授權示范區執委會行使投資項目審批、核准、備案的權力，共同行使控制性詳細規劃的審批權，體現了多個層面的創新意義。

授權條款最為引人注目，也是核心條款。其中明確，授權示范區執委會行使省級項目管理權限，按照兩省一市人民政府有關規定統一管理跨區域項目，負責先行啟動區內除國家另有規定以外的跨區域投資項目的審批、核准和備案管理，並聯合上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善等地人民政府行使先行啟動區控制性詳細規劃的審批權。

決定還規定了示范區理事會的職責，明確理事會是示范區建設重要事項的決策平台，負責研究確定示范區建設的發展規劃、改革事項和支持政策，協調推進重大項目﹔規定了示范區執委會的相關職責，明確執委會負責示范區發展規劃、制度創新、改革事項、重大項目和支持政策的研究擬訂和推進實施，重點推動先行啟動區相關功能建設，並加強統籌協調，推動兩省一市相關部門和相關地區人民政府落實示范區各項政策、措施。

上述授權均於法有據。“決定中關於理事會、執委會職責以及對執委會在項目管理權限和控制性詳細規劃審批權等方面的授權內容，均來自於示范區總體方案和兩省一市人民政府聯合印發的《關於支持長三角生態綠色一體化發展示范區高質量發展的若干政策措施》的規定。”趙建陽介紹說。

本次協同立法，也分別規定了各有關省、市、區（縣）人民政府及有關部門在支持和推進示范區建設方面的職責。那麼如果示范區內本省地方性法規的規定，與示范區建設總體方案不一致怎麼辦？決定也明確，需要調整實施的由各省級人大常委會依法作出決定﹔因改革舉措需要暫時調整或者暫時停止實施本省地方性法規的，示范區執委會可以向有關省級人大常委會提出建議，由后者依法決定。

對我國立法制度的一次有益創新

《決定》篇幅不到1500字，背后卻要進行此前沒有的突破和創新。正如張忠偉所說，這項立法“充滿挑戰、沒有先例”。

沒有先例在於，區域協同立法需要於法有據。對此，兩省一市多次作專題研究，並特別爭取到了全國人大常委會法工委的支持。兩省一市人大常委會法工委與全國人大常委會法工委反復比較、分析、磋商，最終採用了“法律詢問答復”形式取得全國人大常委會授權后，再開展地方立法協同的方式， 共同作出示范區法律性問題決定。

全國人大常委會法工委對授權示范區執委會實施相關行政許可、共同編制相關控制性詳細規劃的解決方案給予了認可，並鼓勵兩省一市在實踐中積極探索行政復議和行政訴訟有關地域管轄問題。“這次協同立法為全國首創，開創了我國區域協同立法的先河。”丁偉說，兩省一市人大常委會共同作出決定，使得協同立法從一個理論構想變成立法現實。趙建陽評價說，決定的出台是兩省一市人大常委會運用法治思維和法治方式解決改革發展中的重大問題，發揮法治引領和推動改革作用的生動實踐。浙江省人大常委會副秘書長、法工委主任任亦秋認為，本次同步作出決定，創造了區域協同立法的新模式，是對我國立法制度的一次有效有益的探索。

“決定的出台，是長三角一體化制度創新的一個典型案例，同時又會為示范區探索其他領域的創新提供制度保障。”作為“需求方”，張忠偉高度評價決定的出台，認為這邁出了為示范區建設提供法治保障的第一步。“一體化核心本質就是一場改革，需要打破現有的框架、走出一條新路來。我們感覺有了示范區立法保障，更能夠風雨無阻、堅定前行。”

新聞發布會上，張忠偉表示，將盡快把《決定》落地落實。“執委會將根據《決定》的要求，進一步加強統籌協調，會同兩省一市相關部門，從項目協同走向方式創新。”張忠偉表示，將盡快從項目協調推進開始，走向共同實施行動計劃，通過《決定》這一法治保障來落實“規劃一張圖、環保一根線、交通一張網、服務一個章，把‘一’字的文章做好”。

國家將示范區作為實施長三角一體化發展戰略的先手棋和突破口，未來建設和發展中示范區無疑面臨更多、更為具體的法治保障問題。趙建陽表示，江蘇將和上海、浙江一道，繼續高度重視、密切關注，繼續深化研究、加強協作，繼續探索創新、積極作為，共同為示范區建設發展和長三角一體化發展戰略的實施提供及時、有效的法治保障。

本報記者 陳月飛