南京先行先試“信用立法” 嚴格把關體現謙抑

《南京市社會信用條例》日前高票通過南京市十六屆人大常委會第十九次會議審議表決。該條例按照法定程序報省人大常委會會議批准后，將正式頒布實施。該條例將酒駕、醫鬧、傳銷、詆毀英烈等列入失信懲戒目錄，同時保持謙抑，注重防止信用泛化、濫用。

無上位法情況下率先探索

近年來，高鐵“霸座”、“老賴”欠債不還、教授剽竊論文等失信事件不斷成為輿論熱點。央視新聞披露，我國目前年簽訂合同40多億份，但履約率僅50%左右，每年因誠信缺失造成的經濟損失超過6000億元。

人無信不立、國無信則衰。信用立法是對失信行為實施系統治理的有效機制。2018年，“誠信”作為社會主義核心價值觀的重要內容之一寫入憲法，但國家層面尚未出台專門的社會信用法。2015年以來，陸續有上海、湖北、河北、浙江及我省宿遷等地“試水”信用立法。

“由於缺乏上位法依據，地方信用立法相當於‘在無人區探路’。”中央黨校（國家行政學院）政法部民商經濟法教研室主任王偉說，國內信用體系建設現狀是“實踐探索快於理論研究”，信用方面的許多概念、爭議，理論界未完全形成共識。

同時，社會對誠信問題關注度持續走高，為呼應民意，2018年初，南京市人大常委會啟動信用立法相關工作。經過近一年准備，去年初南京市人大常委會主任龍翔在常委會工作報告中提出“制定社會信用條例”，南京信用立法正式進入“施工階段”。此次立法的定位是“全國引領、特色鮮明、有效管用”，力圖為信用“國家立法”先行先試。

百名“最強大腦”反復斟酌

市民闖紅燈受到交通法規處罰，再列入失信行為進行懲戒，是否違反“一事不二罰”的法治原則？

歸集、採集、使用、傳播社會信用信息，有沒有侵犯公民隱私權？

限制失信人乘坐高鐵、飛機，是否損害當事人的基本交通權利？

……

這些問題，只是立法中須回答的眾多問題中的幾個。“當信用立法進入實質性操作階段，我們發現類似的疑惑不少，且無法從上位法找到‘答案’。”南京市人大常委會預算工委主任馬巧生說，“立法過程中，我們時刻提醒自己保持冷靜理性，謹慎謹慎再謹慎。”

去年4月，南京成立龍翔任組長的立法工作領導小組，匯聚全市最強資源，匯集全國“最強大腦”。文本起草前立法小組就公開招標，吸引全國范圍優質智力資源加盟立法。華東政法大學、南京大學、南京理工大學3所高校、32名專家教授領銜，對《南京市社會信用條例》立法研究、《南京市社會信用體系建設工作社會反響與需求調查研究》和《南京市社會信用體系建設工作藍皮書》3項課題展開聯合攻關，厘清信用立法的法理基礎、社會需求等關鍵問題。

經過近5個月打磨，《條例》草案去年8月提交南京市人大常委會第十七次會議首次審議。此后，南京市人大常委會還在京、滬、渝組織3場專家論証會，中央黨校、西南政法大學、華東政法大學、北京大學、復旦大學、中國人民大學和相關立法實務部門37名專家，對條例文本作深入論証。

去年10月，凝聚各方智慧的《條例》草案提交南京市人大常委會第十八次會議二次審議。此后，立法小組還分別請全國人大財經委、全國人大常委會法工委，國家發改委信用司，省人大相關專家對其中的創新性、引領性、探索性條款逐條審核把關。

“兩年磨一劍。這部《條例》凝聚了中國法學界‘最強大腦’的集體智慧。”南京市人大法制委主任委員姚正陸說，兩年來，全國范圍內先后有103名著名法學專家參加條例的立法調研、課題研究、文本起草、條例修改。

體現謙抑開通失信修復渠道

審議通過的《南京市社會信用條例》共8章76條。酒駕、醫鬧、逃票、騙保、傳銷、詆毀英烈、“精日”行徑等敗德失信行為均已納入懲戒目錄清單。

“作為人大機關，我們秉持人民立場，嚴懲群眾痛恨的失信行為。同時，作為立法機關，我們必須秉持法治精神，站穩法律立場，防止被情緒帶偏。”南京市人大常委會新聞發言人、研究室主任王利民舉例說，有錢不還的“老賴”，如“過街老鼠，人人喊打”。有的百姓從朴素情感出發，認為應禁止“老賴”子女考公務員，這就存在“株連”嫌疑，違背基本法治原則，必須避免。

立法小組最終梳理21個“乍一看貌似合情合理，細一想似乎悖離法治精神”的問題，組織法學專家反復論証。去年9月18日，西南政法大學校長、法學教授付子堂帶領13名法學“大咖”對條例文本逐條“會審”。南京市人大法制委辦公室副主任張倩告訴記者，3場專家論証會，先后採納建議75條，調整章節、修改條款124處。

《條例》審議也經歷三輪。“一般的條例法規都是兩審通過。我們對《南京市社會信用條例》實行三審通過，目的就是嚴把立法質量關。”南京市人大常委會法工委主任夏德智說，圍繞失信懲戒這一條例中最受關注的核心條款，他們創造性歸納關聯原則、比例原則、透明原則和責任自負原則四個原則，清晰界定失信懲戒的行為邊界，嚴控信用泛化、濫用傾向。對輕微偶發的失信行為，《條例》特設“失信懲戒豁免制度”，不僅體現信用立法謙抑性原則，也有助於優化南京營商環境。

“該條例是市人大常委會繼《南京市國家公祭保障條例》之后，深入貫徹習近平總書記重要指示精神、將社會主義核心價值觀融入法治建設的又一生動實踐。”龍翔告訴記者，該《條例》的出台，意味著南京市社會信用體系建設從此步入“有法可依”時代。