南通海門撤縣設區 城市為何競逐"無縣時代"？

6月以來，撤縣設區的“官宣”不斷。前有四川撤銷新津縣設立成都市新津區，山東撤銷蓬萊市、長島縣，設立煙台市蓬萊區，后有河北將邢台縣、任縣和南和縣並入邢台市區，各地行政區劃調整不斷，撤縣設區成了潮流。

就在昨天，海門撤縣設區的消息再度刷屏，南通市轄區多了一位“新成員”。

新崇川區、海門區加盟，南通告別“小馬拉大車”

江蘇城市擴容有了新動作。

7月17日，江蘇省政府官網正式發布消息稱，撤銷南通市崇川區、港閘區，設立新的南通市崇川區，以原崇川區、港閘區的行政區域為新的崇川區行政區域﹔撤銷縣級海門市，設立南通市海門區，以原海門市的行政區域為海門區行政區域。

從“海門市”到“海門區”，一字之別的背后，是海門為南通市區“貢獻”出的90余萬常住人口、近1200平方公裡的區域面積，以及位列全國百強縣第17名的GDP。

在人口、面積、經濟實力的三重“加持”之下，南通進一步“開疆擴土”。加上港閘區和崇川區合並而成的“新崇川”，南通市轄區“三足鼎立”的格局已經形成：崇川區、通州區、海門區，並下轄如東縣以及如皋、啟東、海安3個縣級市。

過去的南通地圖

近十年來，南通的發展與南通的行政區劃變遷同步進行著。

南通素有“北三縣”“南三縣”“一市區”，北三縣是海安、如皋、如東，南三縣是通州、海門、啟東，而南通市區規模卻小的可憐。

2009年3月23日，通州市正式成為通州區，南通市轄區面積、人口翻番﹔2018年，海安縣變成海安市，2019年海安市憑借1100億元GDP成功入圍全國百強縣30強。

去年，南通經濟總量達到9383.4億元，成為名副其實的江蘇“第四城”。而海門市以1352.37億元排名南通第二，僅次於通州區。如今，海門撤市變區，空間瓶頸突破，一直困擾南通的中心市區首位度不夠的問題有了解題方案，老城區弱、新城區強的“小馬拉大車”局面不再，南通市轄區發展已板上釘釘。

“南通建設“北上海”，就是要把南通建設成為上海大都市圈滬蘇通核心三角支點城市。

怎麼建設？

“首先是要建成大城市。”江蘇省人民政府參事室宋林飛教授認為，現在南通市城區還不夠大。因為2016年，國家《長三角城市群發展規劃》對南通的定位，是城區常住人口達到100萬以上300萬以下的“Ⅱ型大城市”。如今，有了海門區的百萬級人口規模，各項交通、建設規劃也將會紛紛落地生根。

不單單著眼南通轄區內部發展，作為“北上海”的南通，未來想的更多的是如何更快融入上海都市圈。在地圖上，海門、啟東和上海崇明島隔岸相望，而在崇明島上，至今還保留著南通的兩處“飛地”——海門的海永鎮、啟東的啟隆鎮。

海門設區，這就意味著南通市區真正實現了與上海市區接壤，南通與上海進一步同城化、一體化發展。

江蘇行政區劃調整，一直在進行

資料顯示，近十年，江蘇曾多次進行區劃調整。

省會南京在13年間進行過3次區劃調整。2000年，南京撤銷江寧縣，設立南京市江寧區﹔2002年，南京進行“四區縣並二”的區劃調整，成立南京浦口區與六合區﹔2013年，南京再次迎來大規模調整，這一年，南京撤秦淮區、白下區，設新的秦淮區，撤鼓樓區、下關區設新的鼓樓區，高淳與溧水撤縣設區。此后南京下轄區域再無縣。

蘇州也經歷過幾次“排列組合”。2000年12月，江蘇撤吳縣市，設吳中區、相城區，郊區更名為虎丘區﹔2012年，吳江撤縣設區，同時合並三區設立姑蘇區。這次調整使蘇州直接與上海接壤，更主動地接受上海輻射帶動。

2000年12月，無錫撤錫山市，設無錫市錫山區和惠山區﹔2015年10月，無錫市合並崇安區、南長區、北塘區三區設立梁溪區，並設立新吳區。這次調整后，無錫下轄五個區在戶籍人口與面積等方面更加均衡。在此期間進行區劃調整的還有常州，目前，常州轄5個區和1個縣級市。

再說此次行政區劃調整的南通。2009年3月23日，通州市成為南通市通州區。2018年海安撤縣設市，設立海安市。去年南通5市GDP已全部突破1000億元。

1996年揚泰分家后，揚州市下轄2區2縣3市，分別為廣陵區、郊區和寶應縣、邗江縣，代管儀征、高郵、江都3個縣級市。2000年12月，邗江撤縣設區，這次調整使揚州市區的面積和人口均得到擴張。2011年，揚州市區再次擴容，江都撤市設區，同時撤銷揚州市維揚區，將原維揚區的行政區域劃歸揚州市邗江區管轄。此后，揚州市區面積擴大一倍，增加百萬人口。

與南通同樣沿海的連雲港和鹽城也曾進行區劃調整，連雲港2014年成立海州區，贛榆縣撤縣設區。2003年，鹽城撤鹽都縣，設鹽都區，2015年大豐市撤市設區。

運河之濱的淮安也曾進行多次區劃調整。2000年12月，淮陰撤縣設區，淮安市撤市設區﹔2016年，洪澤撤縣設區，設立洪澤區，撤銷清河區、青浦區，設立清江浦區。經過區劃調整之后，可以使中心城市主城區的資源分布更加優化，同時能擴主城區面積，合理布局功能設施。

九裡區曾位列徐州市五個主城區之一。2010年，徐州撤九裡區，將原區域一分為三，分別劃位徐州市鼓樓區、徐州市泉山區、銅山縣。同年，徐州撤銅山縣，設徐州市銅山區。

2002年4月，鎮江撤江蘇省丹徒縣，設立鎮江市丹徒區﹔2012年12月，泰州撤銷縣級姜堰市，設立泰州市姜堰區。2004年1月，撤銷宿豫縣，設立宿遷市宿豫區。

作為實現城市擴張的方式之一，撤縣設區一直都在江蘇進行著。

利弊兼具，調整區劃也要因地制宜

“撤縣設區”是不斷優化城市空間結構的方式之一。因此網絡上有觀點認為，城市“無縣化”可能是城市較好的發展狀態。早在上世紀90年代末，武漢便實現了“無縣化”，2013年南京也進入“全區化”，2015年北京下轄區域也實現了“無縣”。

資料顯示，“撤縣設區”數量最多的是2000年，當年全國共有36個此類行政區劃調整。

不難發現，撤縣設區后，原縣域招商引資、產業布局、基礎設施建設等將納入整個城市進行整體規劃，在一定程度上有助於促進當地經濟快速發展。例如南京江寧，20年前撤縣設區后，經濟發展迅速，如今已成為南京數一數二的經濟強區。對市區來說，不僅發展空間變大，財政收入增加，城市發展也更高效統一，同時管理層級減少，行政效率也將提高。

此次南通區劃調整，南通市委黨校教授季建林也認為，這將促進南通高質量發展。他認為，海門撤市設區有助於提升中心城市首位度，為市區提升生產要素聚集能力﹔將原面積偏小的崇川區與港閘區合並成新崇川區，將大大提升資源配置效率和行政效能。同時便於南通更科學地定位功能，更好引導培育適合各區發展的地標性產業，有利於南通加快建設現代化大城市。

資料顯示，2009年-2019年的10年間，全國共141個縣被撤銷，同期增加110個市轄區。從長期來看，通過撤縣設區這種方式來擴大城市規模，加快經濟發展似乎是一個不錯的選擇。

但是需要認識的是，此類行政區劃也有自身局限性。縣改區后更多服務於主城區發展，因此其自主發展能力會一定程度減弱。對於城市來講，如果原本地區經濟欠發達，市級財政能力有限，在“撤縣改區”后缺乏配套統籌的大都市區規劃建設措施，其結果將適得其反，削弱地方政府的自治權力，自主發展能力進一步弱化。同時市級政府若一味以市區發展為要，容易形成周邊支援城區的態勢，加速中心城市資源聚集時也會加大城鄉差距。

從現實來看，撤縣設區的地方原本城鎮化程度就較高，且各項功能較完善。因此，撤縣設區有利於資源整合、協同發展，為都市區的形成和壯大提供有利條件，帶來諸多利好，但如果僅是為了“行政功利”而跟隨大勢進行區劃調整則可能適得其反。

交匯點記者 沈佳暄 顏穎

參考資料 江蘇城市論壇、南通日報

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